Структура процесса разработки каждого баланса заключается в согласовании двух противоположных сторон, а именно прихода и расхода, ресурсов и их использования. Однако нельзя балансовый метод сводить только к количественному соответствию между двумя взаимосвязанными сторонами явлений экономики. Балансовый метод также является методом обеспечения и выявления каждой экономической пропорции и связей, которые существуют в обществе. [14, C. 107]
На этапе составления бюджета основными инструментами сбалансированности бюджетов являются:
определение бюджетных правил формирования доходов и расходов бюджета;
установленные ограничения бюджетного дефицита;
адекватность механизма распределения доходов распределению расходных полномочий между бюджетными уровнями;
формирование бюджетных резервов;
инструменты бюджетного регулирования;
эффективные методы бюджетного планирования;
расширение горизонта экономического прогнозирования и финансового планирования.
Рассмотрим, как определяются бюджетные правила формирования доходов и расходов бюджета.
Порядок формирования доходов федерального бюджета регулируется на основе четырёх групп принципов, к которым относятся следующие:
Бюджетное законодательство использует единую бюджетную классификацию видов доходов с единообразными кодами бюджетной классификации, за счет чего обеспечивается сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы РФ в ходе формирования и осуществления бюджетов.
В соответствии с п. 1 ст. 40 БК РФ доходы федерального бюджета поступают на счета органов Федерального казначейства с целью их последующего распределения в соответствии с нормативами, которые установлены БК РФ, законом (решением) о бюджете.
Ежегодно доходы федерального бюджета ратифицируются Федеральным Собранием.
Администраторами доходов бюджета выступают орган государственной власти, орган местной администрации, орган местного самоуправления, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, а также бюджетные организации, которые производят контроль над правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, учёт, начисление, взимание и принятие решений о возврате (зачёте) излишне уплаченных (взысканных) платежей, штрафов и пеней по ним, которые представляют доходы бюджетов бюджетной системы РФ.
Формируются доходы бюджета за счет распределения стоимости ВВП. Главным их материальным источником выступает национальный доход.
С 1 января 2013 года установлены новые правила использования нефтегазовых доходов, а также формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Современные бюджетные правила основываются на использовании понятия базовой цены на нефть, на основании которой определяется предельный объем расходов федерального бюджета. Используется специальный механизм использования нефтегазовых доходов. Так, если цена на нефть превышает базовую цену, тогда дополнительные нефтегазовые доходы будут направляться на пополнение Резервного фонда или на замещение источников финансирования дефицита бюджета по решению правительства РФ. Если прогнозируемая цена на нефть окажется ниже базовой, тогда средства Резервного фонда будут направляться на покрытие дефицита бюджета в объеме недостающих нефтегазовых доходов.
После достижения нормативной величины Резервного фонда в размере 7% от ВВП дополнительные нефтегазовые доходы могут направляться в Фонд национального благосостояния и на финансирование инфраструктурных и других проектов (но не более 50% дополнительных нефтегазовых доходов). Объем расходов бюджета на очередной финансовый год будет определяться как расчетная сумма планируемых доходов бюджета без учета дополнительных нефтегазовых доходов и расчетного дефицита бюджета, который не должен превышать 1% от ВВП.
Также при значительном снижении цен на нефть базовая цена на нефть будет приниматься равной средней цене за трехлетний период.
По оценке разработчиков законопроекта, при умеренном росте нефтяных цен ненефтегазовый дефицит бюджета РФ сократится до 7,8% ВВП в 2020г.
Влияние данного бюджетного правила на долговую политику будет опосредованным. С одной стороны, на уровне 1% ВВП законодательно будет ограничен размер бюджетного дефицита, который финансируется посредством государственных заимствований. В итоге, будет ограничена вероятность резкого роста потребности в долговом финансировании и заметного увеличения государственного долга. С другой стороны, бюджетным правилом не накладываются ограничения на размер государственных заимствований исходя из объема бюджетного дефицита, что позволяет занимать больше 1% ВВП в периоды благоприятной рыночной конъюнктуры.
В Российской Федерации существует понятная структура системы межбюджетных трансфертов. Каждая из форм межбюджетных трансфертов распределяется на решение определенных задач. У системы межбюджетных трансфертов есть свои функции, реализация которых направлена на достижение стабильности финансовой системы, развития экономики страны и т.д. Одной из таких функций является обеспечение сбалансированности бюджетной системы РФ.
Система межбюджетных трансфертов должна быть такой, которая не просто помогает увеличивать доходы для покрытия расходов, но и стимулирует к наращиванию собственной базы доходов. Согласно Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях данная задача являлась одной из приоритетных задач в области реформирования межбюджетных отношений.
Общее сокращение межбюджетных трансфертов из федерального бюджета
регионам будет происходить за счет увеличения собственных налоговых и
неналоговых источников. Для федерального уровня трансферты являются расходными
статьями. А в случае недостаточности средств в федеральном бюджете, трансферты
будут сокращаться, и проблемы дефицита федерального бюджета будут
«перебрасываться» на уровень субъектов и муниципалитетов.
Существует следующие три концепции бюджетной политики зарубежных стран, согласно которым можно достичь сбалансированного бюджета.
Рассмотрим суть первой концепции. Еще до «Великой депрессии» 30-х годов общепризнанным считалось, что балансируемый ежегодно бюджет считался главной целью финансовой политики государства. Однако при более детальном исследовании этой проблемы экономистам становилось очевидным, что балансируемый ежегодно бюджет чаще всего исключает или в большей степени снижает эффективность фискальной политики государства, которая имеет антициклическую, стабилизирующую тенденцию. Еще одним негативным фактором является то, что ежегодно балансируемый федеральный бюджет на самом деле только углубляет колебания экономического цикла.
Таким образом, ежегодно балансируемый федеральный бюджет не является экономически нейтральным. Несмотря на данные проблемы, во многих развитых странах существует значительная поддержка идеи принятия конституционной поправки, которая предусматривает ежегодное балансирование бюджета.
Вторая концепция предполагает, что государство оказывает антициклическое влияние и стремится одновременно сбалансировать бюджет. Однако в такой концепции бюджета существует ключевая проблема, заключающаяся в том, что подъемы и спады в экономическом цикле могут быть различными по продолжительности и глубине. К примеру, глубокий и длительный спад может смениться краткосрочными подъемами. Образование большого дефицита во время спада в данном случае не покроется небольшим положительным сальдо бюджета периода процветания, а значит, иметь место будет циклический дефицит бюджета.
Третья концепция подразумевает, что вопрос о балансированности бюджета (как на ежегодной, так и на циклической основе) является второстепенным. Основной целью государственных финансов является обеспечение неинфляционной полной занятости, то есть балансирование экономики, а не сбалансированность бюджета. В случае, если достижение данной цели сопровождается устойчивым положительным сальдо или растущим государственным долгом, то пусть будет так. Согласно этой концепции проблемы, которые связаны с государственными дефицитами или излишками, являются малозначимыми в сравнении с высшей степени нежелательными альтернативами устойчивой инфляции или продолжительных спадов.
Последние две концепции определяют финансовую политику, которая ориентирована на бюджетный дефицит и опирается на потенциал денежного хозяйства государства. Данная политика предполагает:
наличие четкой программы финансовых мероприятий в рамках денежного потенциала государства;
контроль за развитием бюджетного дефицита и поиск источников его покрытия;
выделение бюджетных средств на мероприятия, которые гарантируют значительный экономический эффект.
Применительно к российской бюджетной практике принцип сбалансированности предусмотрен статьей 32 БК РФ, которая не допускает отступление от требований сбалансированности: размер предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, которые уменьшены на суммы выплат из бюджета, которые связаны с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. [26, С. 35]
Несоблюдение лимитов дефицитов бюджетов, федерального или муниципального долга и расходов на обслуживание федерального или муниципального долга, которые установлены БК РФ, квалифицируется как правонарушение, влекущее применение мер ответственности (ст. 283 БК РФ).
В чешском законодательстве закреплены следующие основные требования к формированию финансово-бюджетных средств, например: достаточность финансовых ресурсов и стабильность источников доходов. Под понятием достаточности подразумевается, что финансово-экономическая основа территориальных образований, например, на уровне местного самоуправления, способна обеспечить реализацию полномочий местных органов территориального управления.
Одним из методов сбалансирования бюджета государства является межбюджетное выравнивание. Рассмотрим западный опыт осуществления межбюджетного выравнивания.
Межбюджетное выравнивание в развитых странах имеет различные виды и осуществляется разными способами: как за счет перечисления средств, так и «уступкой налогов». Сбалансированность при этом в каждом государстве имеет свои особенности: к примеру, американское правительство использует только перечисление средств, а в Канаде финансовую поддержку составляют примерно в равных долях перечисление средств и уступка налогов. Для Российской Федерации характерна уступка налогов, даже несмотря на то, что в Бюджетном кодексе РФ в перечне видов финансовой поддержки уступка налогов не упоминается.
С позиции инструментов бюджетного регулирования различают вертикальную и горизонтальную сбалансированности. Под вертикальной сбалансированностью понимается процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных источников, среди которых упор делается на налоговые поступления. Целью горизонтальной бюджетной сбалансированности является обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг населением различных регионов государства [7, C. 122].
В бюджетной сфере отношения между органами власти различного уровня существуют в любой стране вследствие наличия административно-территориального деления. Но формироваться они могут на основе различных принципов, зависит это от типа государственного устройства. Не существует ни одной страны, где не возникали бы проблемы в формировании межбюджетных взаимоотношений между центром и территориями, а также внутри самих территорий. Они характеризуют разные аспекты финансовой децентрализации и финансовой автономности территориальных образований.
Для России является весьма актуальным решение вышеуказанных проблем, используя опыт развитых стран, поскольку в своем развитии Россия учитывает западные модели развития и функционирования межбюджетных отношений. Изучение механизмов и методов, которые развитые страны используют с целью решения данных проблем, позволит выделить то, что характерно для нынешнего этапа развития человеческого общества.
Мировой опыт отражает отсутствие идеальной для всех государств модели межбюджетных отношений по той причине, что исторические традиции и политика стран сильно влияет на их бюджетно-налоговое устройство.
Проводя оценку межбюджетных отношений западных стран, большинство авторов рассматривают межбюджетные отношения через призму бюджетной сбалансированности, выделяя следующие основные модели: американская модель, германская модель, канадская модель, а также модель межбюджетных отношений в унитарных государствах.
В германской модели основной акцент делается на выравнивание налогового потенциала федеральных земель в качестве главного фактора сглаживания горизонтальных бюджетно-налоговых диспропорций. Такая модель сбалансированности осуществляется за счет следующих инструментов:
перераспределение поступлений НДС;
предоставление только 39 целевых трансфертов.
Основываются межбюджетные отношения на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями, и осуществляется при этом их частичное перераспределение таким образом, чтобы сократить разрыв между «бедными» и «богатыми» землями. Из вышестоящих бюджетов прямая финансовая помощь невелика, однако существует много крупных федеральных и совместных программ регионального развития. И уникальность германской модели заключается в эффективности использования этих инструментов.
Американская модель бюджетной сбалансированности основывается на высокой степени децентрализации бюджетной системы, которая базируется на четком разграничении бюджетно-налоговых полномочий между уровнями власти, включая разграничение источников налоговых доходов. Для субъектов межбюджетных отношений характерна широкая финансовая автономность, которая дает им право устанавливать собственные налоги. Данная модель организации межбюджетных отношений в экономической литературе называется «один налог - один бюджет». В итоге увеличивается ответственность каждого уровня власти (особенно - местного уровня власти) за обеспечение населения требуемым набором государственных услуг.
Самой распространенной моделью организации межбюджетных отношений является канадская модель организации межбюджетных отношений. Данная модель используется в Австрии и Швейцарии, она одновременно использует элементы американской и германской моделей. Канадская модель сбалансированности базируется на использовании целевых грантов и нецелевых выравнивающих трансфертов. Показатель численности населения является главным критерием для предоставления выравнивающих трансфертов.
Модель межбюджетных отношений унитарных государств используется Швецией, Японией, Данией, а также теми государствами, которые активно используют схемы бюджетного выравнивания в отношениях между муниципалитетами и центром. В данной модели выравнивающие трансферты определяются как разница между базисными финансовыми потребностями и доходами. Необходимо учитывать, что они не связаны с фактическим исполнением территориальных бюджетов. К примеру, в Японии основой расчетов выравнивающих трансфертов является расчет бюджета стандартной территории. Выделяют главные категории деятельности органов власти. Для каждой из них определяются удельные издержки. В соответствии с устанавливаемыми удельными издержками определяются финансовые потребности стандартной территории. Далее осуществляется корректировка финансовых потребностей стандартной территории на специальные коэффициенты модификации. [15, C. 37]
Итак, в федеративных государствах присутствует высокий уровень автономности субъектов федерации в бюджетно-налоговой сфере, чем в государствах унитарного типа, однако процессы децентрализации государственного управления все более их сближают. Опыт зарубежных стран в организации межбюджетных отношений далеко не лучший с позиции простого его заимствования. Использование каких-либо форм и способов бюджетного регулирования в первую очередь зависит от социально-экономического положения каждого государства и характера происходящих в нем перемен.