Во втором случае, когда реализуются административно-деликтные или контрольно-надзорные процедуры, инициатива в возникновении взаимоотношений с гражданином, организацией исходит от исполнительного органа. Акцент правового регулирования возникших процессуальных отношений переносится на предоставление гражданину, организации средств правовой защиты от избыточного административного давления и необоснованного применения мер ответственности, обеспечение их процессуального равенства с органом исполнительной власти.
Международный опыт взаимодействия органов власти и граждан во многом связан с транспарентностью деятельности органов власти - обязанностью власти доводить всю информацию до сведения всего общества. Этот принцип делает неоспоримым доступ граждан к документам и информации, которыми располагает власть [12. P. 123; 13. P. 36; 14. P. 17-19].
В отечественной практике законодатель пошел по пути разделения административных (управленческих) процедур, процедуры привлечения к административной ответственности и контрольно-надзорных процедур. В Российской Федерации приняты и действуют три самостоятельных законодательных акта - Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Анализируя эти законы, можно заметить существенные различия, которые законодатель вкладывает в организацию соответствующих процедур. Так, в процедурах по привлечению к административной ответственности и контрольно-надзорных процедурах большое значение придается соблюдению органом исполнительной власти процессуальных требований при выявлении, сборе и фиксации доказательственной базы, свидетельствующей о допущенном гражданином, организацией нарушении закона.
В соответствии с ч. 1 ст. 20 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.
Согласно ч. 3 ст. 26.2 КоАП РФ не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, в том числе результатов проверки, проведенной в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, если указанные доказательства получены с нарушением закона.
Из приведенных положений видно, что несоблюдение органом исполнительной власти процессуальных требований может лишить его права привлечь нарушителя к ответственности. В административных процедурах каких-либо последствий для органа исполнительной власти, влияющих на возможность последующей реализации им имеющихся полномочий, невыполнение процессуальных требований не влечет. Например, если исполнительный орган «забыл» потребовать тот или иной необходимый документ, это не обусловливает возникновения у гражданина, организации права на получение запрашиваемого разрешения, совершение действия при отсутствии на то законных оснований. Неблагоприятные правовые последствия возникают именно у гражданина или организации. Выражены они могут быть в необходимости повторного обращения в орган за получением государственной или муниципальной услуги либо в проверке законности и последующем отзыве, аннулировании выданного разрешения, записи.
При детальном изучении административных процедур, контрольнонадзорных процедур и процедур по привлечению к административной ответственности их сущностное различие становится еще более явным.
Любая процедура представляет собой совокупность сменяющих друг друга стадий. Стадия процедуры - это ее этап, характеризующийся определенным набором субъектов, процедурных действий, охваченных единой юридической целью, и завершающийся определенным правовым результатом. Стадийность является одним из фундаментальных свойств административной процедуры, отражающим ее упорядочивающий, последовательный характер [15. С. 53]. В научной и учебной литературе выделяют «классические» стадии административного процесса:
возбуждение производства по административному делу;
рассмотрение административного дела;
принятие решения по административному делу;
исполнение решения по административному делу;
пересмотр решения по административному делу.
Приведенный перечень призван дать наиболее общее представление о стадиях процедур, имеющих место в рамках административного процесса. Однако в полном объеме перечисленные стадии можно обнаружить лишь в процедурах привлечения к административной ответственности. Если же речь идет о контрольно-надзорных процедурах, ряд стадий может отсутствовать, а другие могут быть определены по аналогии. Возбуждение производства по административному делу может быть ассоциировано с принятием решения о проведении контрольного мероприятия, рассмотрение административного дела - с непосредственным проведением проверки, принятие решения - с составлением акта проверки и вынесением представлений, предписаний, решения о привлечении к ответственности. Возможность пересмотра решения по результатам (если не принимать во внимание судебный контроль за законностью решений и действий исполнительных органов) законодательно предусмотрена только для некоторых видов контроля и надзора. Такую возможность, например, предусматривают ст. 139.1 Налогового кодекса Российской Федерации, гл. 3 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации».
Исполнение решения по результатам проверки отличается тем, что нацелено на добровольное принятие гражданином, организацией мер по устранению выявленных нарушений. Механизм принудительного исполнения, как это предусмотрено в отношении постановления по делу об административном правонарушении, применяется выборочно (например, в отношении решений налоговых органов). Неисполнение решения влечет применение мер юридической ответственности, характер которых определяется видом проверяемой деятельности.
По числу «обычных» стадий наиболее усеченными являются административные процедуры. Производство по административному делу возбуждается с обращением гражданина, организации за получением государственной, муниципальной услуги и представлением комплекта необходимых документов. Далее следуют стадии рассмотрения дела и принятия решения. Пересмотр решения, когда административное дело в полном объеме поступает в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, которые повторно рассматривают его по имеющимся документам, как правило, не предусматривается.
Возможна подача жалобы в общем порядке, установленном для рассмотрения обращений, заявлений, жалоб граждан федеральными законами «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
Стадия исполнения решения по административному делу как таковая отсутствует, поскольку по результатам административной процедуры решение принимается о праве гражданина, организации либо о приобретении ими специального статуса. Источником каких-либо принудительных обязательностей такое решение не является.
Изложенные рассуждения, как представляется, ясно говорят, что административные процедуры обладают существенной спецификой по отношению к процедурам по привлечению к административной ответственности и к процедурам контроля и надзора. Эта специфика обязательно должна учитываться как в теоретических разработках, так и в практическом применении полученного знания, особенно при реализации концепции единого административного процесса.
Виды административных процедур
в предпринимательской деятельности
Одной из важнейших ценностей современного общества, заложенных в основу конституционного строя Российской Федерации, является свобода экономической деятельности. Статья 8 Конституции Российской Федерации провозглашает, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Вместе с тем, будучи обязанным гарантировать каждому лицу конституционно провозглашенные свободы, государство вынуждено вводить определенные ограничения, направленные на упорядочение экономических отношений и удержание их в определенном равновесии, обеспечивающем учет интересов всех или большинства хозяйствующих субъектов [16. P. 43-50].
Первое из таких ограничений выражается в осуществлении учета лиц, желающих заниматься предпринимательской деятельностью. Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ) предусматривает три основных категории лиц, правовое положение которых предполагает занятие предпринимательской деятельностью: индивидуальные предприниматели, коммерческие корпоративные организации и унитарные предприятия.
Согласно ст. 23 ГК РФ гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Из формулировки данной нормы следует, что право гражданина заниматься предпринимательской деятельностью определяется моментом завершения процедуры его регистрации в соответствующем качестве.
Гражданское законодательство допускает, что фактическая предпринимательская деятельность может осуществляться с нарушением указанного требования. На такой случай предусматривается, что гражданин, осуществляющий предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, не вправе ссылаться в отношении заключенных им при этом сделок на то, что он не является предпринимателем (ч. 4 ст. 23 ГК РФ). Это правило имеет коллизионный характер и позволяет устранить ряд противоречий, которые могут возникать, например, при исчислении налогов на доход, полученный гражданином в результате продажи принадлежащего ему имущества.
Коммерческие корпоративные организации представлены в виде хозяйственных товариществ и обществ, крестьянских (фермерских) хозяйств, производственных кооперативов. Коммерческие корпоративные организации и унитарные предприятия подлежат государственной регистрации в порядке, установленном для юридических лиц.
Отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в их учредительные документы, с государственной регистрацией физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и государственной регистрацией при прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, регулируются Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
На основании информации о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, предоставляемой в ходе процедуры государственной регистрации, формируются единый государственный реестр юридических лиц и единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей. Информация в целях государственной регистрации может предоставляться как субъектами предпринимательской деятельности, так и государственными органами либо организациями, исполняющими публичные функции. Так, сведения относительно выданных индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу лицензий предоставляются лицензирующими органами, сведения о постановке лица на учет в системе пенсионного и обязательного социального страхования - органами государственных внебюджетных фондов и т.п. Внесение в реестр сведений о возбуждении в отношении юридического лица процедуры банкротства осуществляется на основании поступившего в регистрирующий орган определения арбитражного суда.
Государственная регистрация сведений о юридическом лице и индивидуальном предпринимателе на всем протяжении его существования (ведения предпринимательской деятельности) производится в форме отдельных записей в реестры. Каждой записи присваивается государственный регистрационный номер, и для каждой записи указывается дата внесения ее в соответствующий государственный реестр. В случае изменения содержащихся в государственных реестрах сведений ранее внесенные сведения сохраняются.
Ведение единых государственных реестров юридических лиц и индивидуальных предпринимателей имеет практическое значение. Оно необходимо для государственного контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности. Сведения, содержащиеся в реестрах, являются базой для осуществления налогового учета, обеспечения полноты взимания обязательных платежей, способствуют минимизации теневой экономики, предупреждению и пресечению незаконной экономической деятельности, легализации денежных средств, полученных преступным путем [17. P. 130].
В неменьшей степени фиксируемая в процедуре государственной регистрации информация служит интересам самих участников государственного оборота и обеспечению безопасности совершаемых ими сделок. Эта информация позволяет удостовериться в том, существует ли контрагент в действительности, обладает ли лицо, подписывающее договор, полномочиями действовать от имени юридического лица без доверенности. Можно установить, долго ли существует компания либо индивидуальный предприниматель на рынке соответствующей продукции или услуг. Сведения о нахождении лица в процедуре ликвидации или банкротства помогают сориентироваться относительно правоспособности контрагента по совершению сделок и, соответственно, обеспечивают их надежность.