Актуальные проблемы административных процедур в предпринимательской деятельности
С.А. Старостин
Статья посвящена анализу правового регулирования и организации исполнения административных процедур в предпринимательской деятельности. Государственное управление в сфере предпринимательства подразумевает выработку и реализацию организационно-правовых механизмов, гарантирующих устойчивость, прозрачность, безопасность, контролируемость такой деятельности, выполнение хозяйствующими субъектами связанных с ней обязательств. Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляя предпринимательскую деятельность, является особым субъектом административноправового регулирования. административный предпринимательский правовой
Ключевые слова: административные процедуры, административные процедуры в предпринимательской деятельности, административные правонарушения, административная ответственность.
В последние годы в Российской Федерации активизировалась дискуссия о необходимости принятия федерального закона «О процедурах», учеными- административистами предложены проекты этого закона. Во многом его принятие связывается с необходимостью усиления прозрачности органов исполнительной власти, повышения эффективности их функционирования. Предложены соответствующие правовые и организационные меры, которые могут включать следующее:
а) принятие процедур или правил, позволяющих населению получать в надлежащих случаях информацию об организации, функционировании и процессах принятия решений публичной администрации и, с должным учетом соображений защиты частной жизни и личных данных, о решениях и юридических актах, затрагивающих интересы населения [1. P. 17-31];
б) упрощение административных процедур для облегчения публичного доступа к компетентным органам, принимающим решения [2. P. 65];
в) опубликование информации, которая может включать периодические отчеты об опасностях коррупции в публичной администрации [3. P. 54-61].
Во многих современных научных работах выражается четкое понимание того, что реализация действенной системы противодействия коррупции невозможна без надлежащей правовой регламентации административных процедур, которая позволяет задействовать весь потенциал общественных сдерживающих факторов: контроль граждан и юридических лиц за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, регламентированный механизм взаимодействия общества и государства [Ibid. P. 65-69].
Складывающиеся тенденции развития сферы государственного управления приводят к тому, что административная деятельность органов государственной власти должна рассматриваться исходя из таких ее элементов, как административные процедуры.
Наиболее устоявшийся в научной литературе подход позволяет определить административную процедуру как нормативно закрепленный порядок совершения уполномоченными органами в пределах их компетенции последовательных действий, направленных на установление, изменение и прекращение конкретных прав и обязанностей. Процедурные отношения необходимо рассматривать в качестве отношений по поводу реализации закрепленных в материальных нормах прав и обязанностей сторон. В этой связи так называемые процедурные нормы содержат модель реализации должного и обусловленного законом поведения [4. P. 17-19].
По мнению С.Д. Хазанова, административная процедура - это нормативно установленный последовательный порядок реализации административно-властных полномочий, направленный на разрешение юридического дела или выполнение управленческих функций.
И.Н. Барциц полагает, что административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок последовательного осуществления уполномоченными субъектами права согласованных действий по реализации их компетенции, законодательных и иных правовых актов [5. C. 5].
Согласно позиции Е.А. Дегтяревой, административная процедура представляет собой содержание административно-процессуальной формы, выражает характер юридической деятельности субъектов по достижению нормативно предусмотренного результата и является элементом административно-процессуального режима. Сущность административно-процессуальной формы заключается в детальной регламентации поведения субъектов процессуальных правоотношений, во-первых, с точки зрения содержания этого поведения, во-вторых, с точки зрения последовательности совершения юридически значимых действий, в-третьих, с точки зрения условий их совершения или не совершения [6. C. 13].
P. Sole считает необходимым разделять административные процедуры в зависимости от функций органов исполнительной власти [7. P. 2-3].
Изучение теоретических концепций по вопросам административных процедур позволяет обратить внимание, что в науке существует определенная дискуссия относительно того, следует ли относить к таковым процессуальные действия, имеющие место в производстве по делам об административных правонарушениях, а также в контрольно-проверочных мероприятиях.
В приведенных выше определениях акцент делается на принятии в ходе административной процедуры решения о том или ином праве лица, обратившегося в орган исполнительной власти, либо о выдаче документа, подтверждающего его правовое положение. То есть речь идет о правоприменительной деятельности в ее позитивном смысле.
Однако в науке высказываются позиции, согласно которым административные процедуры имеют более широкое содержание. Так, по мнению Л.А. Душаковой, административная процедура представляет собой регламентированные актами административного законодательства систему и порядок совершения юридически значимых действий органами публичного управления, направленные на достижение установленного юридического результата в сфере исполнительно-распорядительной деятельности органов публичного управления, который может быть связан с созданием, изменением либо отменой норм права, реализацией прав и обязанностей гражданами и организациями, разрешением административных дел и споров.
Как считает исследователь, любая процедура в праве, в том числе административная, есть совокупность действий и последовательность их совершения. В этом смысле и принятие нормативных правовых актов, и заключение административных договоров, и привлечение к административной ответственности, и рассмотрение обращений граждан, и регистрация прав, актов, состояний, и выдача, учет и хранение документов, удостоверяющих личность, есть, по сути, административные процедуры, что не исключает специфики каждого вида деятельности. А деятельность может быть построена в плоскости организации взаимодействия органов публичного управления, в плоскости организованного взаимодействия органов публичного управления с гражданами и организациями или в административно-юрисдикционной плоскости [8. C. 23-27].
Эта позиция находит отклик в трудах многих исследователей. Так, С.М. Зубарев считает, что закон, регламентирующий контрольные процедуры, должен стать структурным элементом законодательства об административных процедурах, очевидно, усматривая между данными явлениями связь как частного и общего. Сами контрольные процедуры он определяет как урегулированную административно-процессуальными нормами совокупность последовательно совершаемых действий субъекта контроля по установлению соответствия деятельности подконтрольного объекта требованиям законности, целесообразности и эффективности [9. C. 118-126].
Следуя широкому пониманию административных процедур, Д.А. Пов- ный предлагает следующую их классификацию в образовательной деятельности:
статусные административные процедуры (направлены на установление и юридическое закрепление правового положения образовательного учреждения): государственная регистрация образовательного учреждения, лицензирование образовательной деятельности, государственная аккредитация образовательных учреждений;
контрольно-надзорные административные процедуры (направлены на обеспечение соблюдения субъектами образовательной деятельности положений законодательства об образовании и предотвращение правонарушений при оказании образовательных услуг): контроль качества образования, надзор за исполнением законодательства в области образования;
социальные административные процедуры (связаны с реализацией органами исполнительной власти государственных функций по рассмотрению заявлений и обращений заинтересованных лиц в области образования);
организационные административные процедуры (направлены на организацию деятельности административных органов управления образованием по вопросам структуры органов, порядка работы, замещения должностей, делегирования полномочий региональным органам и т.п.);
оценочные административные процедуры (направлены на закрепление установленных нормативов качества образовательных услуг в Российской Федерации).
Из этой классификации мы видим еще более обобщенный подход, поскольку административными процедурами здесь охватываются межведомственная и внутриведомственная организация органов исполнительной власти, их взаимодействие.
Мы полагаем, что многообразие высказываемых в научной литературе точек зрения относительно содержания административных процедур обусловлено тем, что государственное управление нуждается в процессуали- зации каждого своего элемента. Исполнительная власть практически реализуется в различного рода действиях органов исполнительной власти (должностных лиц), соответственно, рассматриваемый вид государственной деятельности имеет процессуальную форму, выражен в совокупности последовательных действий, позволяющих достичь реализации норм материального административного права, устанавливающих те или иные права (обязанности) граждан или организаций.
Если в рамках единичной организации координация деятельности отдельных функциональных подразделений может осуществляться на уровне межличностного общения, внутренних ее стандартов, то в масштабе государственного управления подобное допущение может оказаться разрушительным [10. P. 17-23]. Соблюдение единства целей и принципов государственного управления, обеспечение равного результата реализации публичных функций влечет необходимость привлечения ресурсов права как средства социальной регуляции, т.е. применения правового регулирования на всех этапах реализации государственно-властной функции.
С другой стороны, следует отметить, что социальную ценность представляет не то, как организован механизм исполнительной власти в целом, а то, насколько эффективно он способствует осуществлению прав и интересов граждан и организаций. Важно, чтобы закон достигал именно тех целей, ради которых он был принят, а содержащиеся в нем требования не служили средством угнетения, манипуляции гражданами, превращаясь в инструмент коррупционного давления [7. P. 117-119].
В этой связи в административно-правовой науке как самостоятельный институт выделяется управленческое (или административно-процедурное) производство. Это позитивная деятельность, в управленческом деле решается проблема положительной направленности, достигается удовлетворение жизненной потребности гражданина, законных интересов организации.
В результате принимается, как правило, положительное для гражданина, организации решение (выдача лицензии на тот или иной вид деятельности, выдача сертификата, заключения и т.п.). Такая деятельность не связана с конфликтом, спором, осуществлением юрисдикционных функций и, соответственно, с применением мер государственного принуждения. В ходе данной деятельности происходит реализация задач и функций исполнительной власти, осуществляется правоприменение [11. C. 251-256].
Нам представляется, что позиция, связывающая административные процедуры с лишь позитивной деятельностью органов исполнительной власти, является более конструктивной. Процедуры, в рамках которых государственные органы способствуют реализации прав граждан, обретению ими того или иного правового статуса, существенно отличаются от процедур, предметом которых является допущенное нарушение закона и разрешение связанного с этим спора - например, по привлечению к административной ответственности - или контроль и надзор за соблюдением требований закона.
В первом случае инициатором административно-правовых отношений является гражданин, организация, которые, действуя в соответствии с установленным правопорядком, обращаются в орган исполнительной власти за получением разрешения, квоты, совершением учетно-регистрационных действий и т.п. Задачей, подлежащей разрешению, здесь является минимизация административных барьеров, т.е. ревизия административных процедур на предмет их соответствия целям государственного управления и ожидаемым результатам, устранение избыточных требований. Следующая задача - организация взаимодействия между заявителем и государственным органом таким образом, чтобы исключить необоснованное противодействие со стороны последнего реализации прав граждан и организаций - ничем не обусловленный отказ в предоставлении разрешения, лицензии, сертификата и т.п.