Анализ судебной практики показывает, что договоры доверительного управления, заключенные с кем-либо из родственников, как правило, не направлены на возникновение соответствующих правовых последствий: они не направляются Регистратору, запись в реестре владельцев именных ценных бумаг о переходе прав на акции не производится См.: Решение Яшалтинского районного суда Республики Калмыкия от 19 апреля 2018 г. по делу № 2-84/2018 г.; Кассационное определение Красноярского краевого суда от 23 марта 2011 г. по делу № 33-2608 А-14. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».. Поэтому когда вероятность возникновения конфликта интересов сохраняется, а доверительный управляющий не назначен, государственному гражданскому служащему следует принять добровольное решение об отчуждении ценных бумаг.
Применительно к владению государственным гражданским служащим акциями и иными ценными бумагами и возможному возникновению конфликта интересов в литературе высказываются различные точки зрения. Так, указывается, что весьма сомнительно наличие коррупционной угрозы во владении государственным гражданским служащим небольшим количеством облигаций с невысокой номинальной стоимостью или ничтожно малым пакетом акций крупного ОАО, полученных в порядке наследственного правопреемства или в результате массовой приватизации 90-х гг. XX в. См.: Свининых Е.А. Указ. соч. Однако при рассмотрении служебных споров судьи практически единодушно приходят к выводу о существовании угрозы возникновения конфликта интересов, независимо от того, осуществляет ли свою деятельность та или иная организация в сфере деятельности государственного гражданского служащего или нет См.: Решение Дзержинского районного суда г. Новосибирска от 26 февраля 2015 г. по делу № 2-790/2015; решение Домодедовского городского суда от 24 октября 2014 г. по делу № 2-2888/2014. .
Для родственников государственного гражданского служащего ограничений на владение ценными бумагами не установлено. Тем не менее важно понимать, что наличие в собственности у родственников государственного гражданского служащего ценных бумаг организации, на деятельность которой он может повлиять в ходе исполнения должностных обязанностей, также влечет конфликт интересов См.: Максименкова Е.А. Конфликт интересов на государственной службе (ч. 2) // Советник бухгалтера. 2014. № 2. . Если родственники владеют ценными бумагами организации, в отношении которой государственный гражданский служащий осуществляет отдельные функции государственного управления, последний также обязан в письменной форме уведомить представителя нанимателя и непосредственного начальника о наличии личной заинтересованности. При этом в целях урегулирования конфликта интересов государственный гражданский служащий должен рекомендовать родственникам передать ценные бумаги в доверительное управление или рассмотреть вопрос об их отчуждении.
До принятия государственным гражданским служащим мер по урегулированию конфликта интересов представителю нанимателя следует отстранить государственного гражданского служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей в отношении организации, ценными бумагами которой владеет он сам или его родственники.
Следует отметить, что в законодательстве отсутствует единый порядок передачи в доверительное управление ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), находящихся во владении государственных гражданских служащих, лишь приняты отдельные нормативные акты, регулирующие эту процедуру О передаче в доверительное управление прокурорскими работниками, федеральными государственными гражданскими служащими, иными работниками органов и организаций прокуратуры Российской Федерации принадлежащих им ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций: приказ Генеральной прокуратуры РФ от 30. 08. 2016 г. № 531; Об утверждении рекомендаций по передаче в доверительное управление принадлежащих государственным гражданским служащим Ханты-Мансийского автономного округа - Югры ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций): приказ директора Департамента внутренней политики ХМАО от 25 апреля 2012 г. № 77; Положение о порядке передачи в доверительное управление ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), находящихся во владении муниципальных служащих и лиц, замещающих выборные муниципальные должности: утв. решением совета депутатов муниципального образования Киришского муниципального района Ленинградской области от 23 ноября 2009 г. № 3/11; постановление Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия от 3 апреля 2005 г. Nq 515-Ш.. В данных нормативных актах предпринята попытка урегулировать процедуру передачи в доверительное управление ценных бумаг -- установлен срок их передачи (не позднее 30 дней со дня, когда им стало известно о возникновении или возможности возникновения конфликта интересов), срок для уведомления представителя нанимателя и кадрового подразделения о невозможности своевременно предотвратить конфликт интересов и т. и. Но в основном в этих нормативных актах дублируются положения гражданского законодательства о порядке заключения договора доверительного управления, его существенных условиях и сроке действия и т. и., без учета специфики государственно-служебных отношений.
В правовой литературе также отмечается, что предписание передать ценные бумаги в доверительное управление должным образом не обеспечено соответствующим правовым и организационным механизмом (глава 53 Гражданского кодекса РФ). Для создания должного правового режима, передачи в доверительное управление ценных бумаг, долей в уставных капиталах организаций необходимо принять специальный закон «О передаче в доверительное управление имущества государственных служащих» или дополнить Гражданский кодекс РФ необходимыми предписаниями. В частности, в соответствующем законодательном акте целесообразно предусмотреть публично-правовые гарантии сохранности имущества государственного служащего, переданного последним в доверительное управление. Необходимо также предусмотреть иные специфические моменты правового регулирования доверительного управления имуществом государственного служащего, которые остались за рамками Гражданского кодекса РФ. Для обеспечения исполнения данного закона, а также соответствующего предписания Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» зsj необходимо предусмотреть меры дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности См.: Вателъ А.Ю. Антикоррупционные стандарты служебного поведения государственных гражданских служащих // Административное и муниципальное право. 2012. Nq 10..
Что касается контроля за соблюдением государственными гражданскими служащими запрета, установленного п. 4 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», то он осуществляется должностными лицами подразделений кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Но следует отметить, что у них отсутствуют реальные полномочия получить информацию у юридических лиц - эмитентов ценных бумаг, если государственный гражданский служащий не указал их наличие у него в сведениях о доходах (своих, членов семьи), об имуществе и обязательствах имущественного характера. В соответствии с действующим законодательством акционерные общества не обязаны раскрывать информацию о составе своих акционеров. Сведения об их составе и численности находятся у реестродержателя. Из реестра акционеров такая информация может быть получена, прежде всего, самими акционерами либо по о судебному запросу. Более того, в настоящее время не существует общих Я реестров акционеров (по всем акционерным обществам), позволяющих найти информацию о физическом лице по фамилии, имени и отчеству, в реестрах не содержится данных о том, является ли тот или иной акционер государственным гражданским служащим или нет. Направление же подразделениями кадровых служб писем с запросами о владельцах ценных бумаг, являющихся государственными гражданскими служащими, представляется нецелесообразным при отсутствии точной информации об эмитенте ценных бумаг.
Проведенный анализ законодательства и судебной практики позволяет сделать следующие выводы: в законодательстве о государственной службе применительно к различным ее видам используются разные формулировки запрета на приобретение государственными служащими ценных бумаг, по которым может быть получен доход, и необходимости их передачи в доверительное управление в случае возникновения конфликта интересов. Полагаем, что необходимо унифицировать положения законодательства о государственной службе и законодательства о противодействии коррупции и использовать единую формулировку запрета: в случае, если государственный служащий владеет ценными бумагами (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством. То есть необходимость передачи бумаг в доверительное управление не должна зависеть от возможности возникновения конфликта интересов, для такой передачи достаточно самого факта обладания ценными бумагами. Иное толкование данной нормы закона противоречит ее буквальному содержанию. Кроме того, в правоприменительной практике не выработано единого подхода к основаниям и условиям возникновения у государственных служащих обязанностей по передаче ценных бумаг в доверительное управление.
Требуется решить проблему установления порядка и условий передачи ценных бумаг, долей участий, паев в доверительное управление (до поступления на службу, после - при наступлении конкретных обстоятельств, связанных с конфликтом интересов); кто будет являться учредителем доверительного управления, специальные требования к доверительному управлению; введение института страхования ответственности в результате доверительного управления, так как ответственность распространяется и на имущество государственного служащего, что в данном случае является необоснованным риском, так как доверительное управление учреждается в силу закона.
В гражданском законодательстве используется диспозитивный метод регулирования отношений, в то время как нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федерального закона «О противодействии коррупции» носят императивный характер и не предполагают свободного применения и толкования. Правоприменительная практика сталкивается именно с проблемами неоднозначного толкования запретов и ограничений для государственных служащих. Это является следствием недостатков системной связи административных-правовых норм о противодействии коррупции с нормами гражданского законодательства и законодательства в сфере предпринимательской деятельности. До сих пор на уровне федерального законодательства не регламентирован порядок передачи в доверительное управление государственными служащими ценных бумаг.