Запрет на приобретение ценных бумаг государственными гражданскими служащими: административно-правовой механизм реализации
М.В. Грачева, Н.В. Новоселова, Уральский государственный юридический университет
Аннотация
На основе анализа законодательства и судебной практики рассматриваются вопросы установления запрета на приобретение государственными гражданскими служащими ценных бумаг. Обсуждаются существующие в действующем законодательстве коллизии возникновения у государственного гражданского служащего обязанности передать в доверительное управление ценные бумаги: при возникновении ситуации конфликта интересов или без таковой. Авторы приходят к выводу о необходимости передачи акций и других ценных бумаг в доверительное управление независимо от вероятности возникновения конфликта интересов.
Ключевые слова: государственная гражданская служба, запреты, ценные бумаги, доверительное управление, противодействие коррупции, конфликт интересов.
Abstract
The article deals with the issues of establishing a ban on the acquisition of securities by civil servants, based on the legislation and judicial practice.
The authors discuss the existing conflicts in the current legislation of the civil servant's obligation to transfer securities to the trust management: in the event of a situation of conflict of interest or without it. The authors come to the conclusion that it is necessary for civil servants to transfer shares and other securities to trust management regardless of the probability of a conflict of interest.
Key words: public civil service, prohibitions, securities, trust management anticorruption, conflict of interest.
Законодательное регулирование запретов и ограничений в системе государственной службы, их классификация, проблемы реализации за- ьg претов и ограничений антикоррупционной направленности -- эти вопросы достаточно активно обсуждаются в специальной правовой литературеК вопросу о видах запретов для государственных служащих Российской Федерации // Административное право и процесс. 2016. № 3. С. 24-31; Спектор Е.И., Севалънев В.В., Матулис С.Н. Запреты и ограничения в праве и коррупция // Журнал рос. права. 2014. № 10. С. 158-165; Куракин А.В. Административные запреты и проблемы борьбы с коррупцией в системе государственной гражданской службы // Рос. юстиция. 2008. № 4. С. 33-38; и др.. При этом названные запреты и непосредственно связанные с ними ограничения преобладающим образом рассматриваются во взаимосвязи с ситуацией конфликта интересов и неисполнением государственными гражданскими служащими обязанностей по принятию мер для его урегулирования.
Запрет приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход, действует не только в отношении государственных служащих, но и отдельных категорий лиц О противодействии коррупции: федер. закон от 25 декабря 2008 г. № 273- ФЗ (ч. 7 ст. 11); О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (п. 4 ч. 1 ст. 17); О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: федер. закон от 8 мая 1994 г. Nq 3-ФЗ (ч. 2.1 ст. 6); О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (ч. 7 ст. 71).. Так, этот запрет обязаны соблюдать лица, замещающие государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, должности муниципальной службы, должности в государственной корпорации, публично-правовой компании, Пенсионном фонде РФ, Фонде социального страхования РФ, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иной организации, создаваемой Российской Федерацией на основании федерального закона, должности на основании трудового договора в организации, создаваемой для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, служащие Центрального банка РФ, занимающие должности, включенные в перечень, утвержденный Советом директоров Центрального банка РФ, лица, замещающие должности финансового уполномоченного, руководителя службы обеспечения деятельности финансового уполномоченного.
Для государственных гражданских служащих, не владеющих ценными бумагами, запрет на их приобретение начинает действовать со дня издания приказа о назначении на должность. В отношении государственных гражданских служащих, уже являющихся владельцами ценных бумаг на момент поступления на службу, применяется ч. 2 ст. 12.3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее - Федеральный закон «О противодействии коррупции»), ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215. (далее - Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», т. е. запрет на них начинает распространяться с момента, когда стало известно, что владение ценными бумагами приводит или может привести к конфликту интересов. Окончание действия запрета, как правило, связано с прекращением служебных отношений и расторжением служебного контракта.
В соответствии с и. 4 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственным гражданским служащим запрещено приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход. В федеральном законодательстве такие случаи до сих пор не установлены и, как неоднократно отмечалось в литературе4, в настоящее время гражданский служащий может приобретать такие ценные бумаги. Часть 2 ст. 17 рассматриваемого закона также устанавливает, что в случае если владение государственным гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов либо в целях предотвращения конфликта интересов, он обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Причем в ч. 7 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции» говорится о безусловной обязанности государственного служащего передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции в доверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов. На существующую коллизию в действующем законодательстве обращают внимание А.В. Кудашкин и Т.Л. Козлов. Они отмечают, что в отличие от закона о государственной гражданской службе в законе о противодействии коррупции обязанность государственных служащих передать свои ценные бумаги в доверительное управление определена без каких-либо дополнительных условий (ч. 7 ст. 11). Норма содержит лишь цель передачи - предотвращение конфликта интересов. В то же время закон о государственной гражданской службе устанавливает такую обязанность лишь при условии, что владение государственных гражданских служащих ценными бумагами может привести к конфликту интересов.
Представляется, что передача акций и других ценных бумаг в доверительное управление должна быть осуществлена государственным гражданским служащим в любом случае для предотвращения конфликта интересов на гражданской службе и не ставится в зависимость от возможности возникновения установления наличия реального конфликта интересов.
Как справедливо отмечают исследователи, действовавший до февраля 2005 г. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» предусматривал только одно условие возникновения обязанности по передаче ценных бумаг в доверительное управление - факт поступления на службу. Принятый 27 июля 2004 г. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ввел еще одно условие: возможность возникновения конфликта интересов. Новый законодательный акт о государственной службе расширил действие данного ограничения за счет того, что передаче в доверительное управление подлежат как акции (доли участия в уставных капиталах организаций), так и любые ценные бумаги, приносящие доход (ч. 2 ст. 17).
Что касается объектов доверительного управления, то это ценные бумаги в соответствии с законодательством Российской Федерации: акция, вексель, закладная, инвестиционный пай паевого инвестиционного фонда, коносамент, облигация, чек, сберегательный и депозитный сертификаты, сберегательная книжка, складские документы, клиринговый сертификат участия, ипотечные ценные бумаги и иные ценные бумаги, названные в таком качестве в законе или признанные таковыми в установленном законом порядке (ч. 2 ст. 142, ст. 843, 844, 912 Гражданского кодекса РФ7). Доверительное управление осуществляется также в отношении долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций.
Обязанность передавать в доверительное управление и уведомлять представителя нанимателя о наличии у него и членов его семьи различных видов ценных бумаг возложена непосредственно на государственного гражданского служащего. При заполнении Справки о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (далее - Справка о доходах) он должен указать в полном объеме всю информацию об имеющихся ценных бумагах, независимо от того, какая информация предоставлена банковской или иной кредитной организацией в отношении государственного гражданского служащего по его запросу. Так, в судебной практике встречаются случаи, когда государственный гражданский служащий пытается оправдать неполноту представленных сведений в Справке о доходах тем, что соответствующий банк в своих справках об оборотах на банковских счетах по операциям и остатках по ним, которые государственный гражданский служащий ежегодно запрашивал, не предоставлял информацию о сберегательных сертификатах.
Законодательные требования распространяются на случаи нахождения в собственности любых видов ценных бумаг. Между тем Е.А. Суханов отмечает, что многие виды ценных бумаг, в частности любые векселя и чеки, просто не способны служить объектом договора доверительного управления и не по всем ценным бумагам может быть получен доход. Наиболее распространенным объектом управления являются корпоративные ценные бумаги - акции. Встречающиеся же на практике случаи передачи в доверительное управление таких документарных ценных бумаг, как векселя, крайне редки и носят исключительный характер.
Необходимо обратить внимание на то, что запрет на приобретение и владение ценными бумагами в отношении всех категорий государственных служащих в законодательстве однозначно не решен. Например, отличаются друг от друга подходы к установлению требований о передаче ценных бумаг в доверительное управление в Федеральном законе от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации») и в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Так, в ч. 2 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» отражается более «либеральный подход», поскольку обязывает государственного гражданского служащего передавать ценные бумаги только в случаях, если существует реальная, а не мнимая возможность того, что владение государственным гражданским служащим ценными бумагами приведет к конфликту интересов. В то время как ч. 7 ст. 71 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» занимает более жесткую позицию по этому вопросу, обязывая сотрудника органов 2 внутренних дел в любом случае передавать принадлежащие ему ценные бумаги в доверительное управление. Такую же позицию в отношении обязательной передачи ценных бумаг в доверительное управление "занимает и Федеральный закон «О противодействии коррупции» См.: Константинов Г.Д. Указ. соч. С. 63.. Как о отмечает Г.Д. Константинов, возможно, не стоило бы придавать особого Я значения указанным коллизиям в законодательстве, если бы не одно обстоятельство. Дело в том, что в соответствии с ч. 2 ст. 2 закона о службе в органах внутренних дел правоотношения, связанные с прохождением в органах внутренних дел федеральной государственной гражданской службы, регулируются законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе, т. е. законом о государственной гражданской службе, допускающим такую ситуацию, когда госслужащий может не передавать принадлежащие ему ценные бумаги в доверительное управление См.: Там же..
Все это свидетельствует о необходимости внесения изменений в законодательство о государственной службе в части унификации требований о безусловной передаче в доверительное управление ценных бумаг, принадлежащих государственным и муниципальным служащим, лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, и лицам, указанным в ст. 12.3 Федерального закона «О противодействии коррупции». То есть сам факт назначения (избрания) на должность должен служить основанием для передачи ценных бумаг (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление с целью предотвращения конфликта интересов.
В соответствии с ч. 1 ст. 1015 Гражданского кодекса РФ субъектами, осуществляющими доверительное управление, могут быть индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, за исключением .<унитарного предприятия. А в случаях, когда доверительное управление оимуществом осуществляется по основаниям, предусмотренным законом, доверительным управляющим может быть гражданин, не являющийся предпринимателем, или некоммерческая организация, за исключением учреждения. Поскольку обязанность государственного гражданского служащего, владеющего ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление предусмотрена положениями Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федерального закона «О противодействии коррупции», то доверительным управляющим имущества служащего может выступать любой гражданин. При этом в судебной практике встречаются случаи, когда оспаривается законность договоров доверительного управления, заключенных государственными гражданскими служащими с физическими лицами, и ошибочно считается, что доверительными управляющими могут являться только индивидуальные предприниматели и некоммерческие организации См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 октября 2013 г. № Ф07-6756/13 по делу № А56-55628/2012. .
На практике существуют также сложности с выбором управляющей организации или доверительного управляющего, которым государственный гражданский служащий может доверить управление принадлежащими ему ценными бумагами. Так, если их рыночная стоимость является незначительной, а у потенциального доверительного управляющего отсутствует экономический интерес в управлении ценными бумагами, то государственному гражданскому служащему будет непросто исполнить возложенную на него антикоррупционным законодательством обязанность (при условии, что отказываться от такого имущества он не намерен). Эта проблема также не будет решена, если государственный гражданский служащий передаст принадлежащие ему акции и другие ценные бумаги своему супругу, детям, родственнику ит. п., поскольку в таком случае не исключается вероятность заключения фиктивных договоров доверительного управления. служащий ценные бумаги конфликт