Правотворчество является наиболее важной
составляющей правообразования вообще. Правообразование включает в себя не
только сам правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный
процесс формирования права. Необходимость существования подготовительного
процесса объясняется регулярно возникающей потребностью улучшения качества
издаваемых актов. Поскольку качество зависит не только, а часто и не столько от
уровня самой правотворческой деятельности государственных органов, сколько от
уровня проводившихся подготовительных работ до принятия того или иного
нормативно-правового акта.
2.2 Законодательная процедура. Особенности
принятия федеральных конституционных законов в РФ
Под законодательной процедурой понимается установленный порядок прохождения законопроектов вплоть до их принятия и вступления в силу.
В каждой стране законодательная процедура индивидуальна и имеет свои особенности. Но везде она закрепляется и регулируется в конституциях, текущих законах, а также в специальных положениях и регламентах, формирующих порядок правотворческой деятельности государственных органов.
Законодательная процедура состоит из целой серии юридически определённых правил, устанавливающих последовательность подготовки и принятия законов.
В тех странах, где наряду с правотворческой деятельностью государственных органов конституционно предусматривается принятие законов путем референдумов (всенародного голосования), для их проведения устанавливается особая процедура. Цель ее заключается в том, чтобы придать процессу народного волеизъявления упорядоченный и целенаправленный характер.
Остановимся подробнее на процедуре законодательного процесса, она включает в себя следующие этапы:
Законодательная инициатива
Порядок внесения законопроектов определяется статьёй 104 Конституции РФ и Регламентом Государственной Думы. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации и его членам, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Законопроекты вносятся субъектами права законодательной инициативы в Государственную Думу в виде проектов федеральных законов, федеральных конституционных законов, а также поправок к законопроектам. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие законопроекты, предусматривающие расходы, оплачиваемые за счёт федерального бюджета, могут быть внесены только при условии наличия заключения Правительства РФ, при этом Правительство обязано в двухмесячный срок дать такое заключение. Некоторые законопроекты могут вноситься только определёнными субъектами права законодательной инициативы, к примеру, проекты федерального бюджета и отчёта о его исполнении - Правительством РФ, законопроекты о ратификации международных договоров - Президентом РФ. Внесённый законопроект должен быть зарегистрирован, Совет Государственной Думы назначает ответственный комитет и определяет сроки рассмотрения внесённого законопроекта. Правовое управление Аппарата Государственной Думы проводит юридическую экспертизу законопроекта. Законопроект обсуждается в комитетах Государственной Думы, рассылается субъектам права законодательной инициативы. Инициаторы законопроектов, их представители участвуют в рассмотрении законопроектов в палатах Федерального Собрания.
Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в соответствии со статьёй 105 Конституции РФ и регламентом Государственной Думы. Законопроект, как правило, рассматривается в трёх чтениях (исключение - проект федерального бюджета, он рассматривается в четырёх чтениях). При рассмотрении законопроекта в первом чтении рассматривается концепция закона, соответствие его основных положений Конституции РФ, оценивается его актуальность и практическая значимость. После первого чтения возможно внесение поправок в законопроект. Так же Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта. Законопроекты по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ после принятия в первом чтении направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ для внесения в месячный срок замечаний и предложений, до истечения этого срока законопроект не может быть принят во втором чтении. Во втором чтении Государственная Дума рассматривает сам законопроект и поправки к нему, если таковые имеются. После второго чтения осуществляются редактирование законопроекта и устранение в нём противоречий. В третьем чтении принимается закон в окончательной форме (редакции). Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации.
Рассмотрение федеральных законов Советом Федерации осуществляется в соответствии со статьями 105 и 106 Конституции РФ и Регламентом Совета Федерации. Председатель Совета Федерации после получения федерального закона определяет ответственный комитет, который подготавливает заключение. Совет Федерации рассматривает федеральный закон в течение четырнадцати дней. В соответствии со статьёй 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы, регулирующие вопросы федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и защиты государственной границы, а также войны и мира. Федеральный закон признаётся одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа его членов, установленного Конституцией. Если федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение четырнадцати дней, он считается одобренным Советом Федерации. Одобренный Советом Федерации федеральный закон считается принятым и после этого направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и опубликования. Преодоление разногласий. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты Федерального Собрания для преодоления возникших разногласий могут создать согласительную комиссию. Согласительная комиссия образуется на паритетных началах из представителей Совета Федерации и Государственной Думы и старается разработать согласованный вариант законопроекта. Затем Государственная Дума повторно рассматривает федеральный закон в новой редакции. Государственная Дума может не согласиться с решением Совета Федерации и рассмотреть его в ранее принятой редакции. В таком случае, федеральный закон считается принятым если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Рассмотрение федеральных законов Президентом РФ. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Главное государственно-правовое управление Президента РФ готовит заключение на федеральные законы об их соответствии Конституции РФ и системе российского законодательства. Президент РФ в течение четырнадцати дней либо подписывает федеральный закон и принимает решение об его обнародовании, либо отклоняет его. По сложившейся конституционной практике Президент РФ возвращает без рассмотрения федеральные законы, принятые с нарушением Конституции РФ. При повторном рассмотрении Государственная Дума может принять федеральный закон в новой редакции с учётом всех или некоторых предложений Президента РФ, снять федеральный закон с обсуждения, принять решение о создании специальной комиссии с участием представителей Президента РФ, Государственной Думы и при необходимости других сторон законотворческого процесса, либо одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции и направить его на повторное рассмотрение в Совет Федерации. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.
Особенности принятия федеральных конституционных законов. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ (об изменении состава РФ и статуса её субъектов, о государственных символах, о судебной системе, о федеральных судах, о Правительстве, об Уполномоченном по правам человека, о Конституционном Собрании) в порядке, установленном статьёй 108 Конституции РФ и регламентами палат. Порядок принятия федеральных конституционных законов во многом сходен с порядком принятия федеральных законов, но имеет свои особенности. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен не менее чем тремя четвертями и двумя третями голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы соответственно. Принятый Государственной Думой Федеральный конституционный закон подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации, при этом преодоление вето Совета Федерации невозможно. Если Совет Федерации одобрит федеральный конституционный закон в своей редакции, а затем Государственная Дума одобрит его в редакции Совета Федерации, он считается принятым. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Президент не вправе отклонить федеральный конституционный закон, но может вернуть его без рассмотрения, если он был принят с нарушением Конституции РФ.
Обнародование и вступление в силу федеральных
законов. Осуществляется в соответствии со статьями 15, 107, 108 Конституции РФ,
Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу
федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат
Федерального Собрания". Обнародование федеральных конституционных законов,
федеральных законов Президентом РФ осуществляется путём официальной публикации.
Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальной
публикации в течение семи дней с момента подписания Президентом РФ. Официальным
опубликованием закона считается первая публикация его полного текста в
"Собрании законодательства РФ", "Российской газете" или
"Парламентской газете". При публикации закона указываются его
название, даты принятия Государственной Думой и одобрения Советом Федерации,
подписавшее закон должностное лицо (Президент РФ или исполняющий его
обязанности), место и дата подписания, регистрационный номер. Закон вступает в
силу одновременно на всей территории РФ по истечении десяти дней со дня
официального опубликования, если им самим не установлен иной порядок вступления
в силу. Только официально опубликованные законы могут применяться на территории
РФ.
3. Законодательная техника и законодательные технологии
закон источник право конституционный
3.1 Качество закона: понятие, критерии. Правовой закон
Отсюда следует, что социальная адекватность
закона - это социальная пригодность закона, возможность отражать насущные
потребности и интересы людей, их ценности и приоритеты, стимулировать
социальную активность граждан и ограничивать деструктивные формы её проявления.
Что касается юридической адекватности закона, то она представляет адекватное,
или грамотное, переложение на юридический язык (язык права) социальных целей,
задач, чаяний, помогает им быть воспринятыми адресатами закона и стать
реализованными на практике.
3.2 Понятие и назначение законодательной техники
Юридическое совершенство закона обеспечивается законотворческой (законодательной) техникой, представляющей собой применение использованной ранее на практике, научно-обоснованной системы правил и приёмов наиболее рационального составления закона в соответствии с его природой и назначением. Законодательная техника не ограничена только процессом формирования законопроекта. Она включает в себя все этапы законотворчества, а также регулирует деятельность по упорядочению законодательства.
Уровнем законодательной техники обусловлено качество законов и, соответственно, состояние законности в стране, эффективность реализации права, степень гарантированности прав и свобод граждан. Законодательная техника имеет непосредственное отношение к обеспечению приоритетов и ценностей личности, адекватному выражению в законе специфических интересов людей. Следование принципам и правилам законодательной техники позволяет сформулировать и оформить правовые нормы таким образом, что при этом воля законодателя (в идеале она должна соответствовать общей) адекватно отображена в нормах, а ее истинный смысл не расходится с буквальными формулировками. Оснащенность арсеналом средств законодательной техники позволяет исключить двусмысленность, неясность таких формулировок, обеспечивает их доступность и понимание.
Законодательная техника выступает и показателем,
и условием совершенства законодательства. Ошибки законов указывают на
несовершенство законодательной техники, нежелание или неумение законодателя
пользоваться искусством законописания.
3.3 Общая характеристика законодательной техники
В соответствии со спецификой, присущей законодательной технике, в её содержании следует разделять такие компоненты, как выбор внешней формы правовых норм; выбор способа правового регулирования; техническо-юридические средства; приемы и другие составляющие. Рассмотрим их.
. Выбор формы правового регулирования (или внешней формы правовых норм) важен т.к., от внешней формы зависит достоверность и юридическая сила предписаний принимаемого акта, место этого акта в действующей системе законодательства и т.д. Таким образом, использование данного приема законодательной техники позволяет установить уместность принятия нормативного акта в форме закона.
. Выбор способа правового регулирования предусматривает, что из всего множества юридических средств, которые находятся в ведении законодателя - запретов, позитивных обязываний, дозволений, рекомендаций, ограничений, стимулирования, - используются те из них, которые в большей мере соответствуют форме регулируемых законом отношений, социальной значимости интересов, контролирующихся этим законом. При этом выбор способа правового регулирования определён целями законодательной политики. Если законодатель ставит перед собой задачу содействовать принимаемым им законом появлению тех или иных отношений, то он вынужден будет использовать дозволения, рекомендации; если определяется цель не допустить возникновения некоторых отношений, то соответственно употребляются позитивные обязывания (предписания), запреты. В зависимости от области регулируемых отношений - сферы действия частного или, напротив, публичного права применяются диспозитивные либо императивные методы правовой регуляции либо их сочетание.
. Технико-юридическими средствами правовых норм выступают юридические термины, понятия, юридические конструкции, оговорки, примечания и прочее. Юридический термин - это носитель, внешний символ соответствующего ему понятия. Понятия права выступают главным средством обобщения в праве.
Для законодательства характерно использование абстрактных и конкретных понятий. При этом, исторически, понятия развивались в законодательстве от конкретных до все более абстрактных. Умелое дозирование такого рода понятий в формируемом акте - обязательное условие культуры законодателя. Сочетание абстрактных и конкретных понятий зависит от юридической формы акта.
При формировании правовых норм используются точные, или определенные понятия, и понятия оценочные. Оценочные понятия встречаются во всех отраслях права, например, “крупный ущерб”, “тяжкие последствия” (ст. 98, 167, 168, 201 УК РФ), “существенная новизна”, “разумный риск” (ст. 112, 117 ГК РФ) и прочие. Употребление оценочных понятий объясняется формальной определенностью права, необходимостью кратко и лаконично излагать содержание правовых норм. В то же время, наличие оценочных понятий предусматривает высокий уровень правовой культуры правоприменителя, моральную зрелость должностных лиц, принимающих решение на основе предоставляемого им законом усмотрения.
. Технические приемы. Определение понятий в тексте нормативного акта - это один из приемов, к которому прибегает законодатель, устанавливая содержание продуцируемых им правовых норм. Такой прием позволяет обеспечить точность и определенность нормативного текста. Используемые при этом в законе термины делают понятным сам текст закона, способствуют определению сферы его действия, уяснению природы правовых институтов, обеспечивая таким образом эффективность действия закона. Для отображения определенных понятий в законодательном тексте используются дефинитивные нормы (нормы-дефиниции). Очень часто дефинитивные нормы не отделяются из основного содержания, а напротив, встраиваются в сам текст.