Вместе с тем, основную роль в управлении госкорпорации выполняет Генеральный директор и Правление корпорации. Оба этих органа созданы на основе хорошего опыта управления в корпорациях в смысле Гражданского кодекса. Единственный пробел в регулировании данных органов - это ответственность членов Правления и Генерального директора. Конечно, данный пробел можно заполнить в регламенте государственной корпорации, тем не менее, мы считаем, что ответственность генерального директора перед государством необходимо закреплять на уровне федерального закона.
У самой же государственной корпорации достаточно высокий уровень ответственности, ведь по сути идет речь об ответственности перед главой государства и Правительством. Кроме того, в законе заложены границы автономного осуществления своих прав через институт согласования. Таким, к примеру, является обязанность согласовывать с Правительством сделки с имуществом, которое входит в специальный перечь (который утверждает Правительство). Более того, на данный момент уже выработана определенная нормативная база на уровне постановлений Правительства, которая распространяется на все государственные корпорации. Удачным примером такого регулирования является Постановление Правительства от 21 декабря 2011 года №1080 «Об инвестировании временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании». Так что вероятность повторения такой же ситуации со свободными средствами, как было у Роснано в 2009 году достаточно призрачна.
Вместе с тем, создание госкорпорации «Роскосмос» не обошлось без важных замечаний. Остановимся лишь на наиболее общих и принципиальных из них. Правовое управление ГД еще во время первого чтения зафиксировал несоответствие гражданского законодательства со способом регистрации Роскосмоса и напоминал об этом в каждом своем заключении. Согласно части 6 статьи 3 ФЗ корпорация считается созданной с момента государственной регистрации в едином государственном реестре юридических лиц, но Гражданский кодекс РФ допускает такую регистрацию только в одной из организационно-правовых форм, определенных самим Гражданским кодексом, который в настоящее время не предусматривает такой организационно-правовой формы, как государственная корпорация. Это нельзя объяснить нежеланием законодателя переводить регулирование государственных корпораций под гражданское право, ведь в Гражданском кодексе уже упоминается данная форма юридического лица (часть 1 статьи 65). Считаем необходимым предложить два альтернативных варианта для решения данной проблемы. А именно, если законодатель желает оставить государственную корпорацию как вид некоммерческой организации, то ему необходимо дополнить вышеуказанный список в ГК государственной корпорацией. Если же законодатель планирует провести законодательную реформу регулирования данных публичных образований, то данный список необходимо оставить без изменений. Важным также обстоит дело приведения в соответствие ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» с желанием законодателя обеспечить государственные корпорации правом признавать утратившими силу акты исполнительных органов государственной власти, которые регулировали деятельность, которой сейчас напрямую занимается государственная корпорация. Ведь таким правом на данный момент владеет Правительство и не может быть так просто делегировано государственной корпорации.
В целом подымается вопрос о соотношении силы нормативно-правовых актов разных субъектов. К сожалению, в России до сих пор не принят закон, который бы устанавливал иерархию НПА. Создание особых субъектов, которые по факту имеют право создавать нормативно-правовые акты только актуализирует вопрос о принятии такого закона.
Также не было учтено замечание правового комитета про использование в законе фразы: «Деятельность Корпорации регулируется настоящим Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также иными законодательными актами Российской Федерации…» (выделено мной - В.Н.). Необходимо полностью согласится с комитетом, который требует уточнения данной формулировки, поскольку нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации не являются законодательными актами Российской Федерации. Такая грубая ошибка не должна оставаться после прохождения полного законодательного цикла и нахождение такой фразы в федеральном законе говорит об правовой безграмотности или рассеянности законодателей.
Считаем нецелесообразным выводить Роскосмос из-под парламентского контроля. По факту такое произошло, когда Роскосмос перестал быть исполнительным органом власти и парламент не имеет в Наблюдательном совете ни одного представителя. Еще во время первого чтения, Комитет ГД по промышленности рекомендовал рассмотреть возможность включения по одному представителю от каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации в состав наблюдательного совета Корпорации. Комитет ссылался на опыт государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, а также государственной компании «Российские автомобильные дороги». Подобное предложение поступало и от депутатов Государственной Думы (О.В. Савченко), но ответственный комитет рекомендовал данное предложение отклонить.
Для наилучшего понимания отечественной структуры управления космической деятельностью необходимо сравнить систему, которую представляет собой государственная корпорация Роскосмос, со своими иностранными аналогами. Так как космическая деятельность достаточно высокотехнологическая и затратная сфера, то подобные институты управления существуют лишь в США, Японии, Китае, Канаде и ЕС и еще нескольких государств.
Наилучшим выбором для сравнения, конечно является NASA, которая существует в США. В ходе данного сравнения мы будем упоминать и об институтах других стран для наглядности.
Данная структура была создана еще в 1958 году и реализует концепцию автономного агентства, которое не входит в состав Правительства Соединенных Штатов Америки. Для справедливости необходимо заметить, что таких агентств в США достаточно много, более того, некоторые из них называются корпорациями (AMTRAK, OPIC, PEACE CORPS и тд.). Целью выбора такой формы организации космического органа являлось желание наделить его большей автономной дискрецией. Такое логичное решение принимают далеко не все страны, в частности Канада создала агентство в структуре Правительства. Такой статус еще недавно имел и Роскосмос.
Согласно Акту о создании, НАСА возглавляет администратор, который назначается Президентом с согласия Сената (Секция 202 (а). Более того, Президент назначает также и его заместителя по такой же процедуре. Позже в НАСА появилось третье руководительское лицо - Ассоциативный Администратор. К данным лицам выдвигается требование о не совместительстве. Персонализация руководства агентством свойственна многим странам, хоть и не всем. Наиболее коллективное управление усматривается в Европейском космическом агентстве, что понятно по причине международного статуса данной институции. Убедиться в том можно посмотрев процедуру назначения генерального директора и его автономность (а точнее ее отсутствие) от Совета.
Сама Администрация также может заниматься установлением нормативно-правовой базы и по факту обладает правом собственности на свое имущество. Такие имущественные права наблюдаются только в США из-за особенности англосаксонской правовой семьи, тем не менее, государственные корпорации (в том числе Роскосмос) в России реципировали именно этот концепт.
Администрация отчитывается перед Конгрессом, но в особый способ: через Президента. Вначале отчет предоставляется Президенту, а после он его обязан передать в Конгресс (Секция 206 (а). В акте акцентировано внимание на ответственности Администратора и иных лиц, непосредственно даже предусмотрена конкретная санкция (Секция 304 (с). Необходимо понимать, что статья об ответственности - это не исключительно американский подход, подобная норма есть и в Законе об Японском космическом агентстве, где предусмотрена целая глава, которая регулирует институт ответственности в агентстве. Безусловно, был предусмотрен и контрольный орган в виде Национального Совета по воздухоплаванию и исследованию космического пространства, который возглавляет Президент и помимо его туда еще входят Госсекретарь, Министр обороны, Администратор НАСА, Директор Комиссии по атомной энергетике и еще двоих членов может назначить Президент с одобрения Сената (одного с Правительства, другого - за выдающиеся заслуги) (Секция 201 (а). Данный Совет не входит в НАСА и является Советом при Президенте, где последний выполняет свои функции с учетом мнения иных членов Совета. Данный Совет во многом похож на Наблюдательный Совет, который сформирован в Роскосмосе, но существует одно важное отличие: Наблюдательный совет орган Роскосмоса, а не стоит над ним, и Президент Российской Федерации не является председателем данного Совета. Тем не менее, нельзя сделать вывод об исключительно коллективном управлении госкорпорацией по причине того, что лицо становится генеральным директором путем назначения его Президентом РФ, а не избранием Наблюдательным Советом.
Упомянутая структура управления НАСА, конечно, на этом не заканчивается. Для наглядности можно посмотреть на таблицу структуры управления НАСА на момент апреля 2015 года.
Кроме того, в НАСА внедрен институт Советов и он существует на трех уровнях: Исполнительный Совет (The Executive Council, который фокусируется на стратегии и приоритетах НАСА и является главным совещательным органом для Администратора), Совет по управлению программами (The Program Management Council, который участвует в разработке решений НАСА и являются главным совещательным органом для Ассоциативного Администратора) и Вспомогательный совет для миссий (The Mission Support Council, тоже участвует в разработке решений на более низком уровне и является совещательным органом для Заместителя Ассоциативного Администратора). Администратором могут создаваться и другие совещательные органы для наибольшего взаимодействия разных уровней управления.
Кроме того, введены дополнительные требования к контролю над агентствами (в том числе и НАСА), а именно в НАСА была введена должность Директора по операционному управлению (Chief Operating Officer), который выполняет функцию мониторинга выполнения агентством своих задач, а также взаимодействия с комитетами Конгресса США. (параграф 1123 GPRA Modernization Act of 2010). Достаточно важной функцией такого лица является помощь в контроле за соблюдением нормативных актов НАСА, в частности директив.
Таким образом создание государственной корпорации по космической деятельности конечно же правильный шаг, так как система предыдущего управления не могла отвечать на те вызовы и задачи перед которым стоит космическая программа Российской Федерации. Вопросы лишь возникают в качестве реализации идеи государственной корпорации в Роскосмосе. По нашему мнению, институциональность управления Роскосмоса требует изменения и увеличения участия Федерального Собрания в управлении данной структурой. Более того, следует учесть опыт NASA, в которой наблюдательный орган при Президенте частично состоит из заведомо известных лиц (Министра обороны, Госсекретаря и тд). Необходимо понимать, что создание даже идеальной управленческой системы на высшем уровне не гарантирует эффективной деятельности, необходимо создавать управленческие схемы и для более низких уровней, а также способы взаимодействия между ними. Это вопрос не столько законодательной деятельности или корпоративных юристов, сколько менеджмента. Несмотря на это, в научной литературе есть работы, которые исследуют данную проблематику.
Отсутствие в специальном законе о Роскосмосе даже бланкетной нормы об ответственности вызывает недоверие и требует скорейшего закрепления ответственности Генерального директора, Председателя Правления и иных лиц. Такую ответственность можно закрепить и на уровне регламенте госкорпорации, но желательно прописать ее в федеральном законе.
Вместе со своими особенными проблемами Роскосмос
приобретает и проблемы, которые присущи всем государственным корпорациям.
Увеличение количества государственных корпораций требует унификации
законодательства, которое регулирует их деятельность. Иные способы преодоления
этой проблемы являются менее эффективными. К примеру, статус работников
госкорпораций хоть и был внесен в Трудовой Кодекс, но до сих пор вызывает много
вопросов. Таким образом наилучшим решением для данной проблемы стало бы
принятие специального закона об юридических лицах публичного права, где
государственная корпорация будет одним из его видов. По такому пути в свое
время пошли Соединенные Штаты,
когда приняли основной закон регламентирующий деятельность правительственных
корпораций (GCCA - Government Corporation Control Act 1945). Этот нормативный
правовой акт установил единые для всех госкорпораций правила в сфере аудита,
финансов и управления долгом. В то же время функционирования государственных
корпораций регламентируется не только GCCA, но и другими актами. Помимо GCCA
для любой госкорпорации должен создавать специальный отдельный законопроект,
юридическая сила которого будет учитывать специфику создаваемой корпорации.
Именно такой подход можно назвать приемлемым и для России. Специальный закон
наконец позволит разграничить действие частного и публичного права и снимет все
претензии, которые имеются к госкорпорациям в связи с их несоответствием
гражданскому законодательству. Подобный шаг в дальнейшем позволит развивать и
модернизировать данный институт, в том числе и для оптимизации управления в
космической сфере.
Библиографический список
Нормативные правовые акты
. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ, от 21.07.2014 №11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. №31. Ст. 4398
. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (ред. от 22.10.2014) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301
. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 №95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. №30. Ст. 3012
. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 № 1-ФКЗ (ред. от 22.12.2014) «Об арбитражных судах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. №18, ст. 1589
. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 02.04.2014) «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145
. Федеральный закон от 23.12.2003 №177-ФЗ (ред. от 27.09.2009) «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003, №52 (часть I). Ст. 5029
. Федеральный закон от 27.07.2004 г. №79-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. №31. ст. 3215
. Федеральный закон от 28.07.2004 №87-ФЗ «О признании утратившими силу Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций" и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, а также о порядке ликвидации государственной корпорации «Агентство по реструктуризации кредитных организаций» // СЗ РФ. 2004. №31, ст. 3223
. Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «О Банке развития» // СЗ РФ. 2007. № 22. Ст. 2562
. Федеральный закон от 19.07.2007 № 139-Ф3(ред. от 31.05.2010) «О Российской корпорации нанотехнологий» // СЗ РФ. 2007, № 30. Ст. 3753
. Федеральный закон от 21.07.2007 №185-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3799
. Федеральный закон от 30.10.2007 №238-Ф3 (ред. от 07.05.2013) «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // СЗ РФ. 2007. № 45. Ст. 5415
. Федеральный закон от 23.11.2007 №270-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» // СЗ РФ. 2007. №48. Ст. 5814
. Федеральный закон от 01.12.2007 №317-Ф3 (ред. от 04.06.2014) «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6078
. Федеральный закон от 30.06.2008 №108-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 27. Ст. 3126
. Федеральный закон от 25.12.2008 №273-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. №52. ст. 6228
. Федеральный закон от 17.07.2009 №145-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. №29. ст. 3582
. Федеральный закон от 14.12.2015 №359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год» // СЗ РФ. 2015. №51. ст. 7230