Контрольная работа
Юридические
проблемы в деятельности государственных корпораций
Содержание
1. Имущество и функции государственных корпораций
. Case-study: сравнительный анализ юридических лиц, которые выполняют публичные функции в сфере космоса
Библиографический
список
. Имущество и функции государственных корпораций
Любое детальное научное исследования государственных корпораций приводит обязательно к вопросу об имуществе и функциях государственных корпораций. Другими словами, это наиболее важные составляющие любого субъекта права, - для чего и зачем? (функции) и за счет чего? (имущество).
Общее понятие собственности имеет двоякое значение. Оно понимается как субъективное вещное право либо как объект этого права - конкретное имущество. Как пишет К.И. Скловский, «обозначение собственности - как права и как вещей - вообще свойственно русскому (и не только) языку и отражает фундаментальное качество этого явления, состоящее в том, что собственность, являясь правом, в то же время выступает главным условием и способом существования лица, и в этом качестве переносится на все его имущество... Обозначая вещь как собственность, мы тем самым вырываем ее из косной материальности и вводим в юридическую, идеальную сферу, показываем ее способность быть присвоенной по праву». Собственность (во всех значениях этого слова) неоднородна и для классификации главным образом используется понятие «формы собственности». Российская Конституция, как известно, признает частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9), из этого исходит и гражданское законодательство (ст. 212 ГК РФ).
Необходимо признать, что иногда данной классификации недостаточно и возникает потребность использования термина «публичная собственность», которая, по нашему мнению, не ограничивается лишь государственной и муниципальной. Хоть такие категории как «публичная собственность» или «публичная форма собственности» не употребляются в действующем российском законодательстве, однако в доктрине они раскрываются достаточно полно. Конституционный Суд трактует это понятие как такое, которое охватывает государственную и муниципальную собственность. Правильно будет согласиться с мнением Конституционного Суда, ведь оно исходит из текста Конституции, где указаны только три формы собственности, из которых лишь частная не может называться публичной. Исследователи в области конституционной экономики приходят к выводу, что государственная и муниципальная формы собственности имеют общие признаки. При этом характер данных форм наиболее ярко проявляется в публично-властном способе присвоения и распоряжения собственностью. Родство государственной и муниципальной форм собственности подчеркивают представители и других наук, что дает основания рассматривать их в рамках единой публичной формы собственности и в этом плане противопоставлять частной форме собственности.
Тем не менее, развитие экономических отношений вынуждает подымать вопрос о существовании иных форм собственности. Некоторые авторы давно предлагают закрепить в национальном законодательстве такие проявления и норма Конституции позволяет это сделать.
Необходимо полностью согласиться с А.В. Винницким, когда он говорит об однобокости нормативного закрепления форм собственности в законодательстве РФ. Действительно, узкоцивилистический подход представляется несколько идеалистическим и непродуктивным. Подобная позиция цивилистов закрыла глаза законодателю на многие проблемы такой конструкции. К примеру, 17 лет понадобилось для осознания недопустимости передачи публичного имущества в пользование частным лицам исходя из субъективных предпочтений отдельных чиновников. Лишь в июне 2008 г. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. №135-ФЗ «О защите конкуренции» был дополнен ст. 17.1, предусматривающей конкурсный порядок заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества.
Отличное понимание форм собственности существовало в дореволюционной России и существует сейчас во многих странах Европы.
Во Франции, которую принято считать родиной классического административного права, как известно, существует деление имущества, принадлежащего государству и иным лицам публичного права на объекты публичной собственности (domaine public), подчиненные специальным нормам публичного права, и объекты частной собственности (domaine privé) в целом подчиненные гражданскому праву, выполняющему роль общего права. Субъектами права публичной собственности являются государство, административно-территориальные образования (регионы, департаменты, объединения коммун, коммуны), публичные учреждения (Établissement publics), а также иные лица публичного права. Эти категории субъектов по французскому праву могут быть объединены единым понятием - юридические лица публичного права (personnes publiques).
На этом фоне специфика собственности государственных корпораций уже не кажется такой аномальной. Анализируя ФЗ «О некоммерческих организациях», а также специальные законы о конкретных государственных корпорациях можно прийти к выводу, что имущество принадлежит госкорпорациям на праве полной собственности, однако после ликвидации собственность корпораций переходит в собственность Российской Федерации. Такое явление в научных кругах называют по-разному. К примеру, Г.С. Кирдина сформулировала такой имущественный статус корпораций, как институт условной верховной собственности. С.Г. Ивашкина отмечает, что право государственной корпорации на принадлежащее ей имущество не может квалифицироваться как право собственности и представляет собой ограниченное вещное право, которое наиболее близко по характеру к праву оперативного управления «и может быть признано в качестве такового с учетом его персонифицированного содержания в отношении государственной корпорации». Некоторые исследователи говорят даже о возникновении специфической, госкорпоративной формы собственности. Наиболее же полно специфику собственности государственных корпораций, по нашему мнению, раскрыл В.П. Мозолин. Он сравнивает данную модель собственности с расщепленным правом собственности на землю в отношениях между феодалами и крестьянами и именовал данную модель субординационной. Это достаточно верный вывод, ведь конечным бенефициаром должно оказываться государство, а при конфликте интересов государства и госкорпорации должны превалировать первые, а не вторые.
В любом случае, главное в новой форме собственности не ее название, а ее эффективность, которая служит достижению поставленной цели. Передача государственного имущества в собственность государственных корпораций получила неоднозначную оценку в научных кругах. К примеру, по мнению Е.В. Морозовой «Восприимчивость к новым технологиям госкорпораций и широкие возможности мобилизации дополнительных финансовых ресурсов обеспечивают дополнительные преимущества в воспроизводстве новых товаров, услуг и знаний». Похожее мнение высказывает и П.А. Денисов. Необходимо объяснить, что мобилизация финансовых ресурсов не могла бы осуществляться непосредственно государственной корпорацией, если бы имущество за ней было закреплено не на праве собственности. Также надо заметить, что право собственности государственной корпорации на переданное ей имущество кроит в себе не только положительные черты, такие как увеличение мобильности управления, расширение возможностей для выполнения указанных целей, но и некоторые угрозы. Так, политолог Георгий Бовт в своей статье «Почему 1000 = 10. Об особенностях юбилея госкорпораций» называет миллиарды рублей в конкретных цифрах, которыми оперируют эти госкорпорации, и отмечает, что большинство из них выделяемые им средства не пускают в дело сразу, а «играют» ими на фондовом рынке или размещают на вкладах в банках. А причина такого поведения Г. Бовт видит именно в праве собственности госкорпораций.
Действительно, собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам. Госкорпорация же может распоряжаться имуществом, переданным ей собственником, только по целевому назначению. Согласно п. 3 ст. 50 ГК РФ «некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям».
Таким образом, полномочия государственной корпорации по управлению имеющимся у нее имуществом строго ограничены законом. Это имущество должно направляться только на реализацию той социально значимой функции, которая установлена в качестве основной в законодательном порядке. Необходимо отметить, что у каждой государственной корпорации свои полномочия и функции, которые различаются по количеству и существу. Например, у «Росатома» полномочиям и функциям посвящена целая глава. Среди данных функций существуют такие как введение государственного регистра ядерных материалов, обеспечение контроля за обращением ядерных материалов в Российской Федерации, осуществление государственного строительного надзора при строительстве и реконструкции объектов федеральных ядерных организаций и другие. «Ростеху» специальный закон в статье 3 приписывает 9 функций, в том числе такие как содействие организациям различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в разработке и производстве высокотехнологичной промышленной продукции, проведении перспективных исследований и развитии технологий, оказание содействия строительству (созданию) объектов, в том числе социального назначения и другие.
И за той, и за другой корпорацией закреплено право совершать любые сделки, в том числе приобретать и реализовывать ценные бумаги. В современном мире, где так развиты финансовые отношения, не давать такое право структуре, которая управляет целой отраслью, было бы глупо и свело бы на нет всю конкурентоспособность государственных корпораций перед другими организационно-правовыми формами. Единственный вопрос, который действительно должен волновать - это соответствие деятельности государственной корпорации ее цели создания. На практике определить границы где госкорпорация осуществляет целевую деятельность, а где уже нет - достаточно проблематично.
Еще в 2009 году Президент РФ Дмитрий Медведев поручил генпрокурору Ю.Чайке и начальнику контрольного управления Президента К. Чуйченко проверить деятельность госкорпораций. По результатам проверки было установлено: «Их деятельность в основном отвечает установленным законом целям. Вместе с тем, проверкой установлены факты невыполнения возложенных законом на государственные корпорации функций и задач, несоответствие деятельности корпораций целям, сформулированным в федеральных законах об их создании, нецелевого и неэффективного использования государственными корпорациями имущества и финансовых средств, переданных им государством». Наибольший объем нарушений был обнаружен в государственной корпорации «Роснанотех» (ныне - ОАО «Роснано»). Ю. Чайка отметил, что за 2 года из переданных корпорации 130 млрд. рублей было освоено всего 10 миллиардов, из них 5 миллиардов - на обеспечение своей текущей деятельности. Подобные нарушения были обнаружены и в деятельности «Внешэкономбанка», «Агентства по страхованию вкладов» и «Олимпстроя». Именно тогда и поступили предложения со стороны К. Чуйченко о реорганизации государственных корпораций в акционерные общества.
Отчасти данное предложение было реализовано и ГК «Роснанотех» преобразовали в ОАО «Роснано». Некоторые исследователи сомневаются в продуктивности такого решения и рекомендуют обратиться к совершенствованию правовой базы для государственных корпораций. Насколько данный шаг уменьшил злоупотребление в управлении данной структуры сказать сложно. Так, в отчете о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2013 г. отмечается, что более 47 млрд. руб. (что составляет около 33% совокупного объема финансирования проектов) открытое акционерное общество «Роснано» в целях трансфера нанотехнологий в Российскую Федерацию направило за рубеж на финансирование деятельности различных фондов и организаций. При этом некоторым ведущим отечественным научным организациям по базовым отраслям экономики в финансировании было отказано. Вместе с тем, по фактам злоупотребления полномочиями, при реализации проекта с участием проектной организации ООО «Лиотех», в отношении бывшего генерального директора данной организации А.М. Ерохина Главным следственным управлением Следственного комитета Российской Федерации было возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного п. 2 ст. 201 Уголовного кодекса Российской Федерации (злоупотребление полномочиями).
Кроме того, законодатель еще в 2011 году внес изменение в ФЗ «О некоммерческих организациях» в части установления права Правительства России утверждать порядок и условия инвестирования временно свободных средств государственных корпораций. В том же году Правительство приняло Постановление «Об инвестировании временно свободных средств государственной корпорации, государственной компании», в которой закрепило конкретные требования к активам (в частности к ценным бумагам) в которые можно инвестироваться. Необходимо высоко оценить данный нормативно-правовой акт, который установил разноплановые требования к инвестированию и контролю над инвестированием временно свободных средств государственных корпораций. Особо следует отменить наличие расчета лимита размещения средств, требований к эмитенту ценных бумаг определенных категорий, а также закрепления конкретных прав и обязанностей высшего органа управления государственной корпорацией.
Тем не менее, нельзя сказать, что данное Постановление окончательно решило проблему с временно свободными средствами. Счетная палата до сих пор встречает большие нарушения в данной сфере. В своей лекции в Финансовом университете глава Счетной палаты Т.А. Голикова заострила свое внимание на данных Федерального казначейства, согласно которым на 1 апреля 2016 г. объем неиспользованных субсидий юридическими лицами составил 134,8 млрд. руб. «Если говорить о структуре этих 134,8 млрд. руб., то 78,7 млрд. руб. - это как раз средства корпораций, которые были выделены на соответствующие цели, для конкретных работ, но и задачи не были сделаны, и средства не были использованы. Как правило, эти средства находятся на счетах в коммерческих банках, с них получаются депозитные проценты, которые не являются доходами бюджета, они являются доходами соответствующих корпораций». Зачастую, достаточно интересные способы воздействия на юридические лица, которые получают субсидии из федерального бюджета и не используют их, не распространяются на государственные корпорации. В частности, на бюджет 2016 года создана процедура, согласно которой получатели средств федерального бюджета при заключении государственных контрактов проводят операции через Федеральное казначейство. Это позволит усилить контроль за использованием бюджетных средств с одной стороны и не даст возможность использовать их не по назначению с другой. А такие злоупотребления до сих пор есть. Так, более 90 % временно свободных средств Фонда ЖКХ размещены на депозитах в кредитных организациях на протяжении длительного времени, полученный за 9 месяцев 2015 года доход в виде процентов по депозитам в несколько раз превышает необходимую для обеспечения его деятельности сумму.
Распоряжением Правительства от 28.03.2016 №530-р сделали исключения для широкого списка субсидий, которые получают государственные корпорации и государственная компания Автодор. На данный момент Счетная палата и Министерство финансов сделало предложение о том, чтобы государственные корпорации отчитывались по имеющимся у них свободным средствам на 1 апреля и те средства, в которых они не будут нуждаться - будут перечисляться в федеральный бюджет до 1 июля. Законопроект предлагает, чтобы доходы, полученные от инвестирования временно свободных средств, перечисляются в доход федерального бюджета в размере 50% полученного дохода. В данном случае необходимо сохранять равновесие между автономностью госкорпораций и контролем за использованием бюджетных средств. На данный момент не возникает сомнений, что тренд должен идти именно в сторону ужесточения контроля над государственными корпорациями. Подобные подходы главы Счетной палаты и даже мнение Президента страны говорит о том, что данный сценарий и будет воплощаться в реальность. Первым шагом для этого было утверждение Национального плана противодействия коррупции на 2016-2017 годы, который заостряет свое внимание на государственных корпорациях.