Материал: Юридические проблемы в деятельности государственных корпораций

В данном случае необходимо упомянуть, что контроль над государственными корпорациями имеет несколько аспектов, не смотря на всю автономность данных образований. Федеральные органы государственной власти осуществляют государственный контроль в отношении государственных корпораций (последние в данном случае рассматриваются как объект административно-правовых отношений), который в юридической науке подразделяется на:

специальный внешний контроль (осуществляется Счётной палатой Российской Федерации над финансовой деятельностью государственных корпораций - ГК «Росатом», ГК «Агентство по страхованию вкладов»⁾;

общий внешний контроль, проводимый федеральными органами государственной власти: Президентом РФ (ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ», ГК «Ростех», ГК «Роскосмос»); Правительством РФ (ГК «Агентство по страхованию вкладов», ГК «Внешэкономбанк», ГК «Фонд содействия реформированию ЖКХ», ГК «Ростех»);

внутренний контроль над деятельностью государственных корпораций, осуществляемый подразделениями внутреннего аудита (ГК «Росатом» и ГК «Внешэкономбанк») и ревизионными комиссиями (ГК «Ростех»).

Хотелось бы детальнее рассмотреть особенности государственной компании. Несмотря на то, что государственная корпорация и государственная компания схожи между собой, ФЗ «О некоммерческих организациях» выделяет госкомпании как отдельный институт. Интересно на этом фоне сравнить правовой статус имущества государственной корпорации со статусом имущества государственной компании, которая были введена в ФЗ «О некоммерческих организациях» в 2009 году. В статье 7.2 данного закона указывается, что государственная компания осуществляет свои функции с использованием имущества, переданного ей в доверительное управление. Но в ч. 3 статьи уже прописано немного иное: «Имущество, переданное государственной компании Российской Федерацией в качестве имущественных взносов, а также имущество, созданное или приобретенное государственной компанией в результате собственной деятельности государственной компании, за исключением имущества, созданного за счет доходов, полученных от осуществления деятельности по доверительному управлению, является собственностью государственной компании, если иное не установлено федеральным законом». Объединить такие нормы в единое представление о юридическом лице достаточно проблематично. Необходимо согласиться с исследователями, которые говорят, что вычленить в таких условиях доход государственной компании, полученный с использованием имущества на основе доверительного управления, и имущества своего собственного, ни теоретически, ни практически невозможно. Специальный закон, который приняли по отношению к единственной госкомпании «Автодор», должен был сгладить такие проблемы. Тем не менее, данный закон в статье 21 только отделил понятие имущества государственной компании от автомобильных дорог общего пользования федерального значения. До сих пор не понятно зачем вводить новый институт, который мало чем отличается от предыдущего. Разница между некоторыми государственными корпорациями более заметна чем между условной госкорпорацией и госкомпанией «Автодор». Наличие доверительной собственности не была бы проблемой для государственной корпорацией, так как в специальном федеральном законе о новой госкорпорации можно было бы это прописать.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что сама идея закрепления имущества за государственной корпорацией на праве собственности не плохая и основные проблемы возникают в процессе управления, что может быть характерно для любых организационно-правовых форм (от министерств до акционерных обществ). И государственное регулирование должно быть улучшено именно в порядке управления государственными корпорациями, оценке эффективности деятельности и ответственности руководства государственных корпораций.

Уже в настоящее время остро стоит вопрос о повышении эффективности управления государственным имуществом, что отмечается во многих программно-политических актах. К примеру, в Государственной программе РФ «Управление федеральным имуществом» отмечается необходимость применения принципа проектного подхода. При этом под принципом проектного подхода понимается определение планов достижения целей и задач управления исходя из планируемого результата, набора инструментов, сопоставления ресурсов, мотивации и ответственности, что подтверждает создание необходимых условий для внедрения программ стратегического планирования деятельности, современных методов управления и представления отчетности.

Тем не менее, нельзя закрывать глаза на проблемы, которые не решаются годами. В частности, согласно ч. 2 п. 1 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или доля участия муниципальных образований. Получается, что прокурорский надзор не распространяется на сделки, которые осуществляет государственная корпорация и юридические лица, которые находятся в ее собственности. Если следовать букве закону, то необходимо согласится с Г.Э. Мамцевым, который говорит, что прокурорский надзор распространяется на Внешэкономбанк, так как у последнего есть уставной капитал. Исходя из нашей логики, необходимо отталкиваться от нормы, которая закреплена в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в виде принципа защиты интересов государства. В любом случае, законодатель должен прояснить, желает ли он, что бы прокурор мог обжаловать сделки госкорпораций или не желает.

Учитывая тот факт, что в своих фондах государственные корпорации аккумулируют колоссальные финансовые ресурсы, в том числе средства федерального бюджета, Фонда национального благосостояния, представляется целесообразным и необходимым наряду с системой государственного финансового контроля внедрять и активно развивать механизмы общественного контроля за хозяйственной деятельностью исследуемых субъектов правоотношений, повышать прозрачность и транспарентность движения финансовых потоков в рамках указанных организаций.

Другой проблемой, которую мы уже упоминали, является совмещение некоторыми государственными корпорациями функций фактического органа исполнительной власти и хозяйствующего субъекта. Необходимо согласится, что в кратковременной перспективе такое совмещение играло даже положительную роль, так как выстраивалась новая конструкция управления отраслями. В частности, Росатому очень пригодилось право признавать НПА еще советского министерства в атомной сфере как такие, которые утратили силу. С другой стороны, большинство исследователей сходятся, что для устойчивого развития данные функции надо разделять. Уже сейчас поступают предложения по разделения Внешэкономбанка. В частности, Председатель Правительства Д.А. Медведев в своем ответе на вопросы депутатов в Госдуме во время отчета о деятельности правительства за 2015 год отметил: «Нам, по всей вероятности, в будущем нужно будет разделить, с одной стороны, функции коммерческого банка, а с другой - функции института развития. Разнести их в том числе и в нормативном материале». К сожалению, такой вывод был сделан уже после того, как стало ясно, что ВЭБ имеет множество непрофильных активов и отягощён долгами. Так как Д.А. Медведев является председателем наблюдательного совета ВЭБа, то необходимо говорить о том, что была допущена ошибка на высшем политическом уровне. Ошибки в управлении носили системный характер в том числе из-за закрытости структуры. Так, ВЭБ находится на последнем месте по прозрачности среди всех государственных корпораций, согласно докладу «Трансперенси Интернешнл - Р», который был опубликован в 2013 году. Все это показало, что Банк развития как хозяйствующий субъект действовал неэффективно. После проверки финансового состояния данной организации Счетной палатой, следует ждать разделение, о котором упомянул премьер-министр.

государственный корпорация имущество космос

2. Case-study: сравнительный анализ юридических лиц, которые выполняют публичные функции в сфере космоса

Для более полного понимания предназначения государственных корпораций в России, хотелось бы применить компаративистский подход к конкретному субъекту. Наш выбор остановился на Роскосмосе и космической деятельности по многим причинам, в том числе из-за того, что это последняя на момент написания данной работы госкорпорация.

Другой причиной являлось то, что, в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и Стратегией развития ракетно-космической промышленности, развитию ракетно-космической отрасли уделяется большое внимание. Тем не менее, даже те скромные планы, которые были прописаны в этих стратегических документах, реализовать полностью не удалось, а некоторые из них вообще провалились. Прорыва на новые рынки космических услуг и космической аппаратов не произошло, Россия лишь удерживает свои позиции в данной отрасли. Не смотря на увеличение государственных затрат на космическую сферу, Федеральное космическое агентство не являлось эффективным менеджером, что доказала проверка исполнения государственного бюджета за 2014 год. В ходе данной проверки Счетная Палата выявила нарушений на общую сумму 92,9 млрд. рублей. В отдельных случаях Роскосмос не осуществлял даже контроль за законностью и эффективностью расходования бюджетных инвестиций. Такое положение дел выявило структурные изъяны в управлении отраслью. Решением такой структурной проблемы стала реорганизация Федерального космического агентства в государственную корпорацию. В пояснительной записке законопроекта было сказано, что он направлен как раз на совершенствование системы управления в данной деятельности.

Как уже было отмечено, Роскосмос это не первая государственная корпорация. Мы не будем детально останавливаться на описании института государственных корпораций, так как это уже являлось предметом исследования в предыдущих разделах. Подробнее рассмотрим, что же изменилось в управлении космической сферой после создания государственной корпорации.

Первое, о чем необходимо говорить - это о выведении субъекта, который осуществляет публичные функции в сфере космоса из единой системы федеральных органов исполнительной власти. Многие критики государственных корпораций отмечают, что их создание - это прямое нарушение тех принципов, которые были положены в основу административной реформы 2003-2004 годах. Такое замечание вполне обосновано, но не должно серьезно учитываться, так как реальные проблемы, с которыми столкнулись конкретные органы исполнительной власти требовали нахождения у них и других полномочий. Не является исключением из этих органов и Федеральное космическое агентство, ведь не смотря на свой статус (агентства) оно могло осуществлять нормативно-правовое регулирование.

Вместе с тем, поменялся механизм управления данной структурой. Теперь вместо руководителя агентства, которого назначало Правительство РФ будет существовать Наблюдательный совет, Генеральный директор и Правление корпорации. Необходимо отметить, что пять членов Наблюдательного совета, Генерального директора (который по должности тоже является членом наблюдательного совета) и Председателя Наблюдательного совета (среди членов совета) назначает Президент РФ. Остальных пять членов (из одиннадцати) назначает Правительство РФ. Более того, Президент утверждает перечень акционерных обществ и ГУПов, которые подлежат передаче Корпорации в качестве имущественного взноса Российской Федерации. Первый вывод, который уже необходимо сделать состоит в том, что произошло расширение влияния Президента в исполнительной ветви власти, посредством фактического контролирования новой государственной корпорации. Такое расширение не новое и является повторением схемы, которая была реализована в реорганизации Федерального агентства по атомной энергии в государственную корпорацию «Росатом».

Теперь детальнее остановимся на следующих изменениях: органы управления и контроль, имущественные отношения и полномочия.

Органы управления выстроены по примеру Росатома, где существует такая же структура и механизм назначения, более того многие статьи законопроекта просто скопированы из ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Единственные различия между текстами состоит, по нашему мнению, в том, что в законопроекте о Роскосмосе улучшена юридическая техника и более правильно используется лексика и грамматика. Интересно, что некоторые положения не были закреплены в законопроекте. К примеру, не найти пункт 9 части 3 в статье о заинтересованности в совершении Корпорацией сделки, которая закреплена в ФЗ о Росатоме. Процитируем данный пункт: «Заинтересованное лицо несет перед Корпорацией ответственность в размере убытков, причиненных им Корпорации». Необходимо уточнить причину изъятия именно этого пункта у авторов законопроекта. Чем данный пункт не подходит для регулирования государственной корпорации Роскосмос?

Возвращаясь к системе управления, можно сказать, что с первого взгляда кажется, что новая структура органов управления более громоздкая и не повышает мобильность управления. Тем не менее, если мы рассмотрим структуру центрального аппарата федерального агентства, то сделаем вывод, что это далеко не так. Постановление Правительства об утверждении положения о Федеральном космическом агентстве позволяло иметь руководителю до 6 заместителей и создавать до 11 управлений по основным направлениям деятельности агентства. В государственных корпорациях вводится корпоративный вид управления. Наблюдательный совет может считаться органом, который представляет интерес «акционера», а именно государства.

Более того, практика идет таким путем, что в наблюдательный совет назначаются лица, которые являются министрами, руководителями служб или агентств, начальниками управления в Администрации Президента и тп. В Росатоме, к примеру, членами наблюдательного совета являются министр энергетики, постоянный член Совета Безопасности РФ, начальник Государственно-правового управления Президента Российской Федерации и тд. Во Внешэкономбанке Председателем Наблюдательного совета является Председатель Правительства, что конкретно прописано в федеральном законе. Таким образом нельзя говорить о разрастании управленческого персонала, более того, в Наблюдательном совете заседают люди, которые непосредственно связаны с направлением деятельности госкорпорации.

Таким образом, необходимо выделять два альтернативных пути развития концепции государственных корпораций в кадровом вопросе. Первый - это реализация идеи независимого агентства, то есть фактическая независимость от Правительства, вторая - срастание высших органов исполнительной власти с госкорпорациями через совмещение некоторыми лицами государственных должностей и местом в наблюдательном совете госкорпораций. На первоначальном этапе считаем правильным решением внесения изменения в закон, которые бы устанавливали, что некоторыми членами Наблюдательного совета являются люди по должности. Таким для Роскосмоса может быть заместитель Председателя Правительства РФ, который координирует работу федеральных органов исполнительных власти, дает им поручения по вопросам государственной политики в области развития оборонной, атомной, ракетно-космической, судостроительной, авиационной и радиоэлектронной промышленности и Начальник Управления Президента по научно-образовательной политике. Закрепление конкретного указания на то, кто будет членом наблюдательного совета довольно призрачна в контексте современной кадровой ситуации. Необходимо задуматься над закреплением членства в Наблюдательном совете за лицами, которые непосредственно связаны с деятельностью госкорпорации (министр энергетики - Росатом, министр финансов - Внешэкономбанк и тд). Подобный шаг приносит как положительные, так и отрицательные элементы в деятельность государственных корпораций.