Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции, указав, что общая сумма виновного нецелевого использования бюджетных средств составила 1334018 руб. Суд апелляционной инстанции счел несостоятельными выводы суда первой инстанции о малозначительности совершенного войсковой частью административного правонарушения и указал, что для должностных лиц, допустивших нецелевое расходование бюджетных средств в размере 1500000 руб., предусмотрена уже уголовная ответственность по ст. 285.1 УК РФ.
Вместе с тем судебная практика имеет и обратные примеры, когда положения ст. 2.9 КоАП РФ применялись к бюджетным правонарушениям. Так, Контрольно-ревизионным управлением Минфина России в Амурской области вынесено постановление о привлечении к административной ответственности начальника УВД, которое было обжаловано в суде общей юрисдикции.
Решением суда первой инстанции на основании ст. 2.9 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении в части переплаты премии на сумму 2460 руб., а также излишнего списания бензина на сумму 2643 руб. отменено и производство по делу прекращено. Судом установлено, что в период ревизии суммы переплаты премии и излишне списанного бензина возвращены виновным лицом в кассу.
Принимая во внимание изложенные обстоятельства, учитывая, что суммы переплаты премии и излишне списанного бензина являются незначительными и в период проведения ревизии возмещены, суд освободил начальника УВД от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения и отменил постановление по делу об административном правонарушении, возбужденное по признакам состава ст. 15.14 КоАП РФ, за малозначительностью содеянного, объявив начальнику УВД устное замечание.
Как видим, суды при квалификации правонарушения в виде нецелевого использования бюджетных средств принимают во внимание сумму, использованную не в соответствии с предписаниями бюджетных нормативных правовых актов, а также факт возмещения государству причиненного имущественного ущерба.
Иную позицию в отношении возможности применения ст. 2.9 КоАП РФ к бюджетным правонарушениям занимает Росфиннадзор. Мнение названного органа о нецелесообразности освобождения от ответственности за нарушение бюджетного законодательства в связи с малозначительностью изложено в обзоре судебной практики, направленном в марте 2005 г. в территориальные органы Росфиннадзора.
Статья 15.15. Нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе
К бюджетным средствам, полученным на возвратной основе, относятся бюджетный кредит, полученный юридическим лицом (в том числе налоговый кредит, отсрочки и рассрочки по уплате налогов, платежей и других обязательств). При этом бюджетный кредит является единственной формой государственного финансирования. К другим формам относятся, например, субсидии. Получатели бюджетного кредита (процентного или беспроцентного) обязаны вернуть бюджетный кредит в установленные сроки. Предоставление бюджетного кредита регулируется нормами гражданского законодательства. Средства в данном случае перечисляются на счет юридического или физического лица, а характер их использования определяется в договорном порядке.
Предоставление кредита может осуществляться за счет средств бюджетов субъектов РФ. В этом случае расходы на предоставление кредита должны быть предусмотрены в бюджете субъекта РФ. Согласно БК РФ санкции за невозврат либо несвоевременный возврат применяются только в отношении руководителя получателя бюджетных средств, в то время как КоАП РФ установлены санкции как в отношении физических, так и в отношении юридических лиц. Помимо административного штрафа, за невозврат бюджетного кредита применяются такие меры ответственности, как:
взыскание в бесспорном порядке самой суммы невозвращенных бюджетных средств;
взыскание установленной соответствующим соглашением о выделении бюджетных средств либо иным правовым основанием их получения платы за использование бюджетных средств.
В связи с этим обстоятельством в процессе военно-финансовой деятельности традиционно осуществляются меры, направленные на формирование у участников финансовой деятельности в Вооруженных Силах позитивных либо негативных установок в интересах повышения эффективности их деятельности в целях финансового обеспечения потребностей обороны. Самое существенное значение для решения указанной задачи имеет совокупность применяемых для правовой охраны военно-бюджетных отношений юридических средств. В связи с изложенным, вопросы ответственности военных организаций и их должностных лиц за нарушения бюджетного законодательства имеют особое теоретическое и практическое значение.
С 1 января 2008 года вступила в силу новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ). По сути, это новый Кодекс, поскольку изменения, внесенные Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. 63-ФЗ, настолько существенны, что позволяют утверждать о формировании не столько измененной, сколько кардинально реформированной системы норм, обеспечивающих правовое регулирование бюджетных отношений в современной России.
Речь идет даже не о формальных моментах, хотя в
результате внесенных изменений из БК РФ исключено 99 статей, включено новых 57,
при этом, например, из главы второй исключены все 22 статьи. Значительно важнее
то, что Кодекс претерпел более чем значительные содержательные изменения,
которые коснулись принципов бюджетного устройства России, стадий бюджетного
процесса, порядка осуществления бюджетных процедур и т. д. В том числе, внесены
изменения и в часть четвертую БК РФ Ответственность за нарушение бюджетного
законодательства РФ, результаты анализа которых применительно к таким
субъектам, как военные организации, и предполагается представить в данной
статье.
Анализируя основания и порядок привлечения военных организаций и их
должностных лиц к ответственности за нарушения бюджетного законодательства,
следует сразу же оговориться о том, что именно БК РФ в основном и
регламентируются отношения, возникающие в процессе формирования, распределения
и использования централизованных фондов денежных средств государства. Согласно
ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между
субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и
осуществления расходов бюджетов, а также в процессе исполнения бюджетов и
контроля за их исполнением.
Следует отметить, что понятие нарушения бюджетного законодательства, являющегося основанием привлечения к финансовой ответственности, содержится в ст. 281 БК РФ, согласно которой неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.
В преамбуле БК РФ утверждается, что в данном нормативно-правовом акте определены основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Далее, в п. 2 ст. 1 БК РФ указано: Настоящий Кодекс устанавливает правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Часть четвертая Кодекса полностью посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Финансово-правовая ответственность по бюджетному законодательству представляет собой определенные законодательными актами неблагоприятные материальные последствия, которые обязан претерпеть нарушитель бюджетного законодательства. Эти последствия выражаются во взыскании либо неполучении соответствующих сумм. Отмечается, что основанием для привлечения к бюджетной ответственности является нарушение бюджетного законодательства (бюджетное правонарушение).
Однако БК РФ не содержит понятия бюджетное правонарушение. Данный термин подменен понятием нарушение бюджетного законодательства, что не является одним и тем же и не позволяет контрольным и правоохранительным органам устанавливать в выявленном противоправном деянии состав правонарушения и, следовательно, привлекать к ответственности на законных основаниях.
Такое решение законодателя, видимо, объясняется тем, что до последнего времени российская правовая система не знала иных видов юридической ответственности, кроме традиционных: гражданской, дисциплинарной, административной и уголовной. Меры ответственности за нарушения норм большинства отраслей законодательства, если только по своей тяжести они не влекли уголовную ответственность, включались в Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации (далее также - КоАП РФ). Этими же причинами было обусловлено и исключение из текста статей рассматриваемой части БК РФ указаний о конкретном размере штрафов за бюджетные правонарушения. В статьях БК РФ установлены лишь меры государственного принуждения, применяемые за то или иное нарушение бюджетного законодательства, конкретный же размер штрафов, равно как и порядок их применения, должны определяться КоАП РФ.
Ответственность за нарушение бюджетного законодательства выражается не только в применении мер принуждения, предусмотренных БК РФ. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства, содержащего признаки административного правонарушения либо состава преступления, предусматривается соответственно законодательством об административных правонарушениях либо Уголовным кодексом РФ (далее также - УК РФ). Так, нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основаниям их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ (административная ответственность - ст. 15.14 КоАП РФ), изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению (финансово-правовая ответственность - ст. 289 БК РФ), а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные УК РФ (уголовная ответственность - ст. 285.1 УК РФ).
Статья 283 БК РФ устанавливает основания для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Сопоставляя и анализируя ст. 283 БК РФ и нормы Бюджетного кодекса, устанавливающие отдельные виды бюджетных правонарушений, можно констатировать их несовершенство. Так, в единый перечень правонарушений, содержащийся в ст. 283 БК РФ, не включены бюджетные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена статьями 290, 291, 298-302 Кодекса. Соответственно, не являются основаниями применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства следующие, имеющие существенное значение для обеспечения законности финансовой деятельности в Вооруженных Силах деяния: осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка (ст. 301 БК РФ); нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо на передачу их в доверительное управление (ст. 302 БК РФ).
Наибольшую сложность при рассмотрении и применении соответствующих видов ответственности вызывают меры административной и бюджетной ответственности. Прежде всего, это связано с тем, что и административная, и бюджетная ответственность представляют собой определенные виды денежных взысканий. Субъектом бюджетной ответственности является только хозяйствующий субъект, допустивший нарушение законодательства. В отличие от административной ответственности меры бюджетной ответственности не могут быть применены одновременно к юридическому и к виновному должностному лицу.
В то же время законодательством предусмотрена возможность наложения на правонарушителя одновременно мер административной и бюджетной ответственности. Например, БК РФ в ряде статей (например, в ст. 289-303) предусматривает возможность наложения административного штрафа. При этом в редакции БК РФ, действовавшей до 1 января 2008 г. указывалось, что этот вид ответственности наступает в соответствии с КоАП РСФСР, что вызывало вполне естественное недоумение.
С внесением Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. 63-ФЗ изменений, вступивших в силу с 1 января 2008 г., ситуация приобрела и вовсе удивительный характер. Дело в том, что в новой редакции санкции статей БК РФ, в которых устанавливаются нарушения бюджетного законодательства и ответственность за их совершение (ст. 289-306 БК РФ), содержат отсылку к Кодексу об административных правонарушениях. Однако в силу внесенных изменений в четырех статьях БК РФ (ст. 289, 290, 291, 301) содержится отсылка к КоАП РФ, а в остальных 14 случаях (ст. 292, 293, 294, 295, 296, 297, 298, 299, 300, 302, 303, 304, 305, 306) законодатель продолжает отсылать к КоАП РСФСР.
Объяснить это можно только тем обстоятельством, что КоАП РФ содержит лишь несколько статей, устанавливающих административную ответственность за правонарушения в бюджетной сфере. Это статьи 15.14, 15.15, 15.16, 15.8 КоАП РФ. Перечисленные статьи дублируются статьями Бюджетного кодекса РФ (ст. 289-291, 304). Кроме этого, статья 19.7 КоАП РФ Непредставление сведений (информации) описывает правонарушения, предусмотренные в ст. 292 Непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, и их исполнения и контроля за их исполнением и ст. 294 Несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателя бюджетных средств БК РФ. Оставшиеся виды нарушений бюджетного законодательства, предусмотренные статьями 293, 295-303, 305, 306 БК РФ, не названы в КоАП РФ, хотя данные статьи предусматривают наложение административных штрафов.
Таким образом, напрашивается вывод, что нормы бюджетного законодательства, заложенные в БК РФ, не согласованы с нормами КоАП РФ. Данное несоответствие приводит к тому, что при совершении правонарушений, предусмотренных статьями 293, 295-303, 305, 306 БК РФ, невозможно применить предусмотренную в них меру ответственности - штраф на руководителей военных учреждений.
По нашему мнению, выходом из сложившейся ситуации может стать существенная переработка части четвертой БК РФ, посвященной ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, в целях обеспечения прямой реализации ее норм.
Теперь перейдем ко второй части проблемы - к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.
Традиционно в теории права выделяют пять видов юридической ответственности: уголовную, административную, гражданскую, дисциплинарную и материальную. Гражданская ответственность за правонарушения в бюджетной сфере применяться не может, так как правонарушения носят публичный, а не частноправовой характер. Дисциплинарная ответственность наступает за нарушение трудовой дисциплины, а материальная - в случае причинения работником ущерба предприятию. Поэтому бюджетные правоотношения напрямую не охраняются дисциплинарной и материальной ответственностью. За нарушения бюджетного законодательства может наступать уголовная ответственность, если в правонарушении содержатся признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ.
Как было сказано выше, в определенных случаях за нарушения в бюджетной сфере предусмотрена административная ответственность Кодексом РФ об административных правонарушениях. Следовательно, тот факт, что за нарушения бюджетного законодательства предусмотрена уголовная и административная ответственность, возражений не вызывает.
Говоря об административной ответственности, следует иметь в виду, что ее мерами охраняются не только нормы административного права, но и конституционного, финансового, трудового и других отраслей права. Из этого следует, что за нарушения бюджетного, налогового, земельного, экологического законодательства может наступать административная ответственность. И именно из этого исходят специалисты, не выделяющие финансово - правовую ответственность.
Однако действующее бюджетное законодательство дает нам основания выделять финансовую ответственность в самостоятельный вид юридической ответственности, во-первых, по причине существования бюджетного (финансового) правонарушения, являющегося основанием такой ответственности. Во-вторых, это связано с предусмотренными ст. 282, 289 - 306 Бюджетного кодекса РФ мерами принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.
Согласно статье 282 Бюджетного кодекса РФ к таким мерам относятся:
) блокировка расходов;
) изъятие бюджетных средств;
) приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
) наложение штрафа;
) начисление пеней и иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами.