Особенностью БК является то, что он не дает обобщенного определения должностного лица. К субъектам, в отношении которых возможно применение вышеуказанных мер ответственности, БК относит: руководителей получателей бюджетных средств, руководителей государственных органов, руководителей органов местного самоуправления, руководителей кредитных организаций. В Кодексе эти лица определяются как нарушители бюджетного законодательства.
Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 2.4 КоАП РФ) определяет должностное лицо как лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти и наделенное необходимыми распорядительными полномочиями. Должностные лица, указанные в БК в качестве нарушителей бюджетного законодательства, подходят под определение, данное КоАП.
Вопросы вызывают некоторые
аспекты применения мер ответственности, установленные Бюджетным кодексом.
БК не дает определения штрафа.
он имеет фиксированное, установленное федеральным законом денежное выражение, взыскивается принудительно;
оформляется постановлением уполномоченного должностного лица, взимается в случае совершения правонарушения;
зачисляется в бюджет и во внебюджетный фонд, средства которых находятся в государственной собственности.
Штраф, установленный БК, удовлетворяет всем вышеперечисленным признакам. Кроме того, в тех статьях, которые предусматривают наложение штрафа, отсылка делается именно к административному законодательству (КоАП РСФСР). Возникает вопрос относительно природы другой меры ответственности - предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
Ст. 3.4 КоАП РФ определяет предупреждение как меру административного наказания, выраженную в официальном порицании физического или юридического лица. Бюджетный кодекс в ст. 292, 294 - 302, 306 устанавливает применение одновременно сразу двух мер ответственности: штраф и вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Согласно КоАП РФ предупреждение и административный штраф относятся к основным административным наказаниям и, следовательно, не могут быть назначены одновременно (п. 3 ст. 3.3 КоАП). Это дает основания предполагать, что предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса не может являться административным наказанием.
В данном случае можно говорить об отнесении предупреждения к особому виду ответственности - финансовой (бюджетной) ответственности и о том, что должностные лица, нарушившие бюджетное законодательство, в соответствии с этим являются одновременно и субъектами названной ответственности.
Необходимо также отметить, что в тех статьях,
где речь идет о наложении штрафа, БК делает отсылки к КоАП РСФСР. Эти отсылки
не имели никаких последствий для нарушителей бюджетного законодательства до
вступления в силу КоАП РФ (до 1 июля 2002 г.), так как в КоАП РСФСР вообще не
была установлена ответственность за подобные нарушения. В настоящее время
вышеуказанные отсылки не имеют смысла. Получается, что ответственность в виде
наложения штрафа на должностное лицо сегодня вообще не может применяться в
соответствии с Бюджетным кодексом.
Вступивший в действие с 1 июля 2002 г. КоАП РФ содержит несколько статей, предусматривающих
ответственность за нарушение бюджетного законодательства. Эти статьи,
корреспондирующие статьям части четвертой Бюджетного кодекса, помещены в главу
15 КоАП РФ, в которой содержатся составы административных правонарушений в
области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг.
КоАП РФ не выделяет нарушения бюджетного законодательства в отдельную главу. Круг составов административных правонарушений значительно сужен по сравнению с Бюджетным кодексом, содержащим большее количество видов нарушений бюджетного законодательства. КоАП РФ выделяет только основные, наиболее значимые и часто встречающиеся правонарушения.
Нарушения, предусмотренные статьями 15.14 - 15.16 КоАП РФ, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда. При этом в качестве меры наказания для виновных должностных лиц КоАП РФ предусматривает только наложение штрафа. Кроме того, в КоАП РФ несколько сужен круг лиц, которых можно подвергнуть административному взысканию, по сравнению с БК.
Согласно КоАП РФ административный штраф может быть наложен только на должностных лиц получателей бюджетных средств (ст. 15.14 - 15.16). Согласно ст. 162 БК получателем бюджетных средств являются бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
В качестве субъектов административной ответственности в КоАП РФ не фигурируют ни должностные лица государственных органов, ни должностные лица органов местного самоуправления, для которых (в случае совершения ими нарушения бюджетного законодательства) в Бюджетном кодексе предусмотрено применение мер ответственности.
Отсутствие в КоАП РФ указанных субъектов административной ответственности связано с тем, что в этот Кодекс не включены статьи, корреспондирующие статьям 293 - 303, 306 БК.
В соответствии со ст. 23.7 КоАП РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14 - 15.16 КоАП РФ, возложено на органы, ответственные за исполнение федерального бюджета. Правом составлять протоколы об административных правонарушениях наделены должностные лица вышеуказанных органов в пределах компетенции соответствующего органа (ст. 28.3). Рассматривать дела об административных правонарушениях и составлять протоколы об административных правонарушениях вправе такие лица, ответственные за исполнение федерального бюджета, как: руководитель федерального органа исполнительной власти, руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти и заместители перечисленных лиц.
Кроме того, в развитие положений статьи 23.7
КоАП РФ был издан Приказ Минфина РФ от 03.12.2002 г. N 121н «Об организации
работы Министерства финансов Российской Федерации и его территориальных органов
по реализации положений Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях», уточняющий права должностных лиц, уполномоченных
рассматривать вышеназванную категорию дел.
В соответствии с Приказом Минфина РФ рассмотрение дел об административных
правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14 КоАП РФ за нецелевое использование
средств федерального бюджета, возложено на руководителя Департамента
государственного финансового контроля, его заместителей, руководителей
контрольно-ревизионных управлений Минфина РФ в субъектах РФ, их заместителей.
Рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.15 и 15.16 КоАП РФ за нарушение срока возврата средств федерального бюджета, полученных на возвратной основе, и нарушение сроков перечисления платы за пользование указанными средствами, возложено на руководителей департаментов Минфина РФ и их заместителей. Однако, несмотря на то что в КоАП РФ более подробно и полно урегулирован вопрос привлечения должностного лица к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, остались нерешенные проблемы, связанные с несогласованностью Бюджетного кодекса и КоАП РФ.
И в КоАП РФ, и в Приказе Минфина РФ упоминается только о средствах федерального бюджета. Между тем бюджетная система Российской Федерации включает: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. И если привлечение к ответственности за нарушение бюджетного законодательства, вызванное неправомерным использованием средств федерального бюджета, не вызывает вопросов, то при ненадлежащем использовании средств бюджетов двух других уровней, влекущем привлечение к ответственности, возникает проблема, не разрешенная до сих пор.
Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» БК был дополнен статьей 284.1, определяющей полномочия органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, в области применения мер принуждения.
Руководителям органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместителям в порядке, установленном БК, наряду с другими правами, было предоставлено право составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафов. Перечень полномочий, предусмотренный ст. 284.1 БК, является исчерпывающим и может быть расширен только федеральным законом.
Финансовое регулирование, в соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции РФ, находится в ведении Российской Федерации. Это положение получило развитие в БК, в преамбуле и в ч. 2 ст. 1 которого предусмотрено, что правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации устанавливаются БК.
Ст. 7 БК определена компетенция органов государственной власти РФ в области регулирования бюджетных правоотношений. Согласно этой статье в области регулирования бюджетных правоотношений к ведению Российской Федерации относится установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Что касается органов государственной власти
субъектов РФ, то они принимают нормативные правовые акты, регулирующие
бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции (ч. 4 ст. 3 БК).
Компетенция органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования
бюджетных правоотношений определена в ст. 8 БК; в области применения мер
принуждения, как уже говорилось, - установлена ст. 284.1 БК.
Органы государственной власти субъектов РФ не вправе своими нормативными
правовыми актами устанавливать основания и порядок привлечения к
ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
То есть предоставленное руководителям органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместителям право составлять протоколы, являющиеся основанием для наложения штрафа, вообще лишено смысла, так как это право не получило дальнейшего логического развития в законодательстве. Дело в том, что органы, исполняющие бюджет субъекта РФ и местные бюджеты, не являются органами, уполномоченными рассматривать дела об административных нарушениях в соответствии с КоАП РФ.
Если, например, получателем бюджетных средств субъекта РФ или местного бюджета совершено нарушение бюджетного законодательства, выразившееся в нецелевом использовании бюджетных средств соответствующего бюджета (это - самый распространенный вид нарушения), то органы, исполняющие бюджет субъекта РФ или местный бюджет, выявив это нарушение бюджетного законодательства и составив протокол, являющийся основанием для наложения штрафа, самостоятельно рассмотреть и вынести постановление об административном правонарушении не могут.
Нет соответствующей статьи в КоАП РФ, наделяющей их правом рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.14. Не могут они и передать протокол на рассмотрение соответствующим федеральным органам, так как нарушение касается средств бюджета субъекта РФ или средств местного бюджета. КРУ Минфина РФ в субъектах РФ эту категорию дел об административных правонарушениях также не вправе рассматривать и по этим делам выносить постановление, предположим, о назначении административного наказания.
Сложилась ситуация, при которой органы, исполняющие бюджеты субъекта РФ и местные бюджеты, не могут до конца и в полном объеме реализовать процедуру привлечения к ответственности в отношении должностного лица - нарушителя бюджетного законодательства, допустившего нецелевое использование бюджетных средств субъекта РФ или местного бюджета.
Выходит, что органы, исполняющие бюджеты субъекта РФ и местные бюджеты, в рассмотренной ситуации не могут применять к должностным лицам, нарушившим бюджетное законодательство, такое наказание, как административный штраф, а вправе только выносить предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, что, на наш взгляд, является недостаточной мерой ответственности. Выход из сложившейся ситуации возможен только путем внесения изменений в действующее законодательство.
Следует отметить, что в настоящее время возможно достаточно эффективное привлечение к ответственности должностных лиц, допустивших нарушение бюджетного законодательства, но в основном в рамках административного законодательства и только при выявлении нарушений, связанных с неправомерным использованием средств федерального бюджета. Механизм привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства в полном объеме начал действовать только с момента вступления в силу КоАП РФ, и именно в БК наиболее детально была проработана вся процедура привлечения к ответственности.
Выявленная несогласованность Бюджетного кодекса
и КоАП РФ по некоторым основополагающим вопросам негативно сказывается на
практике применения норм об ответственности за нарушение бюджетного
законодательства.
3.2 Основные направления
совершенствования привлечения воинских частей и должностных лиц к
ответственности за нарушение бюджетного законодательства
Понимание бюджетных средств как информации о полномочиях участников бюджетного процесса, содержащей цель и наименование ответственного лица, в определенной мере снимает необходимость доказывания вины для многих нарушений бюджетного законодательства. В частности, нет необходимости в доказывании вины при нецелевом использовании бюджетных средств. Сам факт неправомерного распоряжения бюджетными средствами предполагает осознанное действие по изменению назначения бюджетных средств либо неисполнение обязанностей по достижению установленного результата.
В судебной практике достаточно много проблем вызывают процессуальные особенности применения мер принуждения за нецелевое использование бюджетных средств. Остановимся на некоторых из них.
Предметом судебного разбирательства может быть как вопрос о наложении административного штрафа, так и жалоба оштрафованного лица.
Одной из проблем применения мер принуждения за нецелевое использование бюджетных средств является предусмотренная ст. 2.9 КоАП РФ возможность освобождения от административной ответственности лица, совершившего административное правонарушение. Таким основанием является малозначительность совершенного правонарушения. Оценка правонарушения как малозначительного производится судом исходя из конкретных обстоятельств дела. Административным законодательством не установлено исчерпывающих критериев определения правонарушения как малозначительного, в результате чего судебная практика по освобождению от административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств по названному основанию отличается разнообразием.
В одних случаях суды указывают на отсутствие оснований для квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного, ссылаясь на важность средств федерального бюджета, использованных не по целевому назначению. Так, Контрольно-ревизионным управлением Минфина в Алтайском крае в отношении Главного управления исполнения наказаний Минюста России по Алтайскому краю вынесено постановление о назначении административного наказания, которое было обжаловано в арбитражном суде.
Суд установил, что сумма нецелевого использования средств федерального бюджета составила 2362288 руб. При этом суд отметил, что оснований для применения ст. 2.9 КоАП РФ не находит, поскольку указанное правонарушение представляет собой существенную угрозу общественным отношениям в сфере экономической политики страны.
Интересен другой пример неприменения судами ст. 2.9 КоАП РФ к бюджетным правонарушениям. Постановление о назначении административного наказания было вынесено Контрольно-ревизионным управлением (КРУ) Минфина России в Самарской области в отношении войсковой части. Постановление было обжаловано в арбитражный суд. Судом первой инстанции Постановление было отменено на основании ст. 2.9 КоАП РФ. КРУ не согласилось с выводами суда первой инстанции о малозначительности административного правонарушения и подало апелляционную жалобу.