То же деяние, совершенное группой лиц по предварительному сговору либо в особо крупном размере, наказывается штрафом в размере от 200 тысяч до 500 тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до 5 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. При этом арест или лишение свободы применяется только в качестве основного наказания, а штраф и лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью применяются в качестве как основных, так и дополнительных видов наказаний.
Каких-либо исключений или оговорок в применении указанной статьи Уголовного кодекса РФ в отношении воинских должностных лиц законодательство не содержит.
Таким образом, действующее законодательство направлено на исключение нецелевого использования (расходования) бюджетных средств и максимальное повышение ответственности за данный вид правонарушения.
Первый этап, предшествующий возбуждению дела об административном правонарушении, - сбор информации контролирующими органами (проверочные мероприятия).
Второй этап - составление протокола об административном правонарушении. В соответствии со статьей 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях такие протоколы составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать соответствующие дела. То есть в данном случае - это, разумеется, представители Росфиннадзора. Но не только. Кроме них протокол о нарушении по статье 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях вправе составлять, в частности, инспекторы Счетной палаты РФ. Основание - статья 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Таким образом, в качестве проверяющих на предмет целевого использования бюджетных средств могут выступать как сами представители Росфиннадзора, так и сотрудники иных органов, в чьи обязанности входит осуществление предварительного финансово-бюджетного надзора (ревизоры
Счетной палаты РФ).
По общему правилу протокол составляют немедленно после выявления нарушения (ст. 28.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных об учреждении или его руководителе, документ оформляется в течение двух суток с момента выявления проступка.
Протокол направляют в орган Росфиннадзора в течение трех суток с момента составления (ст. 28.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях).
И, наконец, третий этап - рассмотрение дела об административном правонарушении, по результатам которого выносится соответствующее постановление. Органы Росфиннадзора рассматривают дело в 15-дневный срок со дня получения протокола (ст. 29.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Если в процессе рассмотрения поступили ходатайства от участников (возникла необходимость в дополнительном выяснении обстоятельств дела), данный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.
Постановление о назначении административного наказания за нарушение бюджетного законодательства (по ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях) должно быть вынесено не позднее одного года со дня его совершения. Именно такой срок предусмотрен статьей 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Истечение данного срока исключает производство по делу (ст. 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях). То есть, пропустив установленный срок, контролеры уже не вправе наказать учреждение. Постановление о привлечении к административной ответственности учреждение может оспорить в суде.
Практика обжалования постановлений по данному составу в арбитражных судах неоднозначна. Сложности возникают с определением того, действительно ли в действиях должностного лица учреждения есть состав правонарушения. Так, если речь идет об очевидно противозаконных и крайне противоправных деяниях, то нарушение бюджетного законодательства очевидно. Однако на практике далеко не всегда к ответственности пытаются привлечь руководителя, который вместо того, чтобы оплатить в пределах выделенных средств, к примеру, поставку оргтехники в свое учреждение, купил на эти деньги плазменный телевизор себе на дачу. Чаще всего административное наказание назначают за расходование средств по неверному коду статей КОСГУ.
Современная судебная практика знает случаи, когда суд в рамках одного искового заявления выносит один судебный акт о взыскании денежных средств с казенного учреждения, а в случае недостаточности указанных денежных средств - с главного распорядителя средств бюджета в порядке субсидиарной ответственности. При этом главной задачей органов Федерального казначейства является исполнение данного исполнительного документа в четком соответствии с требованиями бюджетного и гражданского законодательства.
Напомним, что в одном и том же органе Федерального казначейства могут быть открыты лицевые счета получателей бюджетных средств как основному должнику - бюджетному учреждению, так и дополнительному должнику - главному распорядителю средств, в ведении которого находится бюджетное учреждение. Особенно часты указанные случаи при исполнении бюджетов муниципальных образований.
Рассмотрим данную ситуацию более подробно.
Итак, в соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» условия и порядок исполнения судебных актов по передаче организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ устанавливаются бюджетным законодательством Российской Федерации.
Согласно пункту 3 статьи 239 Бюджетного кодекса РФ обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ на основании судебных актов производится в соответствии с главой 24.1 Бюджетного кодекса РФ. Данной главой, а также изданными в ее исполнение нормативно-правовыми актами Минфина России и Федерального казначейства определяются две стадии исполнения судебных актов.
Первая (изначальная) стадия применяется в отношении получателя средств бюджета; вторая (при условии полностью или частично неисполненного исполнительного документа по денежным обязательствам получателя бюджетных средств) - в отношении главного распорядителя бюджетных средств.
Нормы гражданского законодательства также устанавливают два этапа привлечения к ответственности: первый этап - привлечение к основной ответственности; второй этап - привлечение к субсидиарной ответственности.
Согласно пункту 2 статьи 120 Гражданского кодекса РФ бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Пунктом 1 статьи 399 Гражданского кодекса РФ также установлено, что до предъявления требований к лицу, которое в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства несет ответственность дополнительно к ответственности другого лица, являющегося основным должником (субсидиарную ответственность), кредитор должен предъявить требование к основному должнику.
Если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность.
Однако возможность вынесения судом решения в рамках одного судебного акта о взыскании денежных средств с бюджетного учреждения, а в случае недостаточности указанных денежных средств - с главного распорядителя средств бюджета в порядке субсидиарной ответственности предусмотрена постановлением Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации».
После вступления указанного судебного акта в
законную силу у органов Федерального казначейства возникают проблемы, связанные
с необходимостью исполнения данных судебных актов.
Как уже указывалось выше, исполнение требований исполнительного документа в
отношении субсидиарного должника в силу закона и прямого указания в самом
исполнительном документе возможно лишь при недостаточности денежных средств у
основного должника.
При этом привлечение к ответственности основного и субсидиарного должников в рамках одного судебного акта на стадии исполнения ставит следующие вопросы: кто, помимо суда, должен установить факт недостаточности денежных средств у основного должника и в течение какого периода времени (в течение 10 рабочих дней согласно п. 3 ст. 242.5 БК РФ, в течение трех месяцев согласно п. 7 ст. 242.5 БК РФ либо другого срока) устанавливается факт недостаточности денежных средств у основного должника.
Исходя из сравнительного анализа норм, предусмотренных статьями 120, 399 Гражданского кодекса РФ, а также статьи 242.5 Бюджетного кодекса РФ, допустимо сделать вывод, что единственным лицом на стадии исполнения судебного акта, правомочным на указанные действия, является взыскатель, так как бюджетное законодательство РФ не предусматривает возможность автоматического исполнения органом Федерального казначейства требований исполнительного документа в отношении субсидиарного должника.
По нашему мнению, в этом случае взыскатель обязан осуществлять взыскание с основного и субсидиарного должника самостоятельными действиями:
первое - предъявлять исполнительный документ в первую очередь в отношении основного должника;
второе - в случае неисполнения требований исполнительного документа в течение трех месяцев (именно этот срок предусмотрен п. 7 ст. 242.5 БК РФ) отозвать исполнительный документ в отношении основного должника;
третье - предъявить этот же исполнительный документ, но уже в отношении субсидиарного должника. При таком алгоритме действий у органов Федерального казначейства появляется возможность исполнить данный исполнительный документ в четком соответствии с требованиями бюджетного и гражданского законодательства.
Резюмируя вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.
Руководители федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации имеют право в соответствии с договорами (соглашениями) о предоставлении средств из федерального бюджета: списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, выданных ими на возвратной основе, срок возврата которых истек; списывать в бесспорном порядке суммы процентов (плату) за пользование средствами федерального бюджета, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил; взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевременный возврат средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки; списывать в бесспорном порядке суммы предоставленных ими субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями.
Руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 БК РФ: принимают решения о списании в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных не по целевому назначению их получателями; выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; привлекают к административной ответственности в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Руководители Федерального казначейства, его территориальных органов (в соответствии с их полномочиями) имеют право приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации случаях в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.
Основные направления деятельности органов прокуратуры, структура органов прокуратуры, права и обязанности ее сотрудников регламентируются Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 (в ред. от 30.06.2003 № 86-ФЗ) «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - ФЗ-2202-1).
В пределах предоставленных
ФЗ-2202-1 полномочий прокурор при осуществлении возложенных на него функций
вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на
территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 ФЗ-2202-1, иметь
доступ к документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с
поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
требовать от командира воинской части и других должностных лиц указанных
органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных
сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения
проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий
деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать
должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов (п. 1 ст.
22 ФЗ-2202-1).
III. ПРОБЛЕМЫ И
ПУТИ СОВЕРШЕСТВОВАНИЯ ПРИВЛЕЧЕНИЯ ВОИНСКИХ ЧАСТЕЙ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ К
ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
3.1 Проблемы
привлечения воинских частей и должностных лиц к ответственности за нарушение
бюджетного законодательства
В настоящее время вопросы привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства регулируются двумя основными законодательными актами: Бюджетным кодексом РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях.
Юридическая ответственность за
нарушение норм, установленных нормативными правовыми актами, имеет
принудительный характер. Одно из характерных свойств ответственности - это
наличие отрицательных последствий для нарушителя (личные или имущественные
лишения). О мерах ответственности за нарушение бюджетного законодательства,
установленных БК, можно говорить только применительно к наложению штрафа и
вынесению предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, так как
только они имеют карательный характер.
Наложение штрафа следует рассматривать как меру ответственности, носящую индивидуальный
характер и сопряженную с материальными потерями для нарушителя бюджетного
законодательства. Этим штраф отличается от предупреждения, имеющего тоже
индивидуальную направленность, но не связанного с материальным ущербом для
виновного лица.
Остальные меры, содержащиеся в Бюджетном кодексе, - блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, начисление пени - применяются только в отношении юридических лиц и могут быть охарактеризованы как меры принуждения.
Согласно БК (ст. 282, 289 - 306) из всех мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства в отношении должностных лиц возможно применение только двух: предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и наложения штрафа.