3
Управление государственными закупками в Республике Крым и городе федерального значения Севастополя в условиях правовой и экономической интеграции (на примере закупок лекарственных средств и медицинского оборудования)
Клевакин А.В.,
Рыбакова И.Я.
Цель. Изучение актуальных вопросов осуществления государственных и муниципальных закупок на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя за счет Федеральной целевой программы развития Крыма и Севастополя в рамках реализации переходного периода к №44-ФЗ от 05.04.2013г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Методы. Проанализировано российское и украинское законодательство о государственных и муниципальных закупках, и акты органов власти Крыма и Севастополя применяемое на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя и проанализирована динамика проведения закупочных мероприятий на указанных территориях в период с марта 2014 года по январь 2015 года. Сравнительный анализ проведён на основе изучения публичной информации официального сайта закупок республики Крым и города федерального значения Севастополя http://www.zakup-rk.ru, http://sevastopol.gov.ru и http://gkz.rk.gov.ru, а так же статистической информации размещённой на электронных ресурсах сети интернет.
Результаты. Исходя из опыта и публичных статистических данных применения закупок, на основе научно обоснованных подходов и объективных оценок сложившейся практики закупок заказчиками Крыма и Севастополя, а также собственных выводов, исследованы причины трудностей переходного периода на федеральную контрактную систему закупок РФ на указанных территориях. Выявлены основные проблемы управленческого характера крайне неэффективного расходования выделенных на закупки Крыма и Севастополя бюджетных средств по Федеральной целевой программе развития Крыма и Севастополя. Сделаны выводы о необходимости увеличения сроков переходного периода для интеграции указанных территорий в федеральную контрактную систему закупок.
Научная новизна. Сделан сравнительный анализ норм украинского и российского законодательства о закупках применяемого на территории Крыма и Севастополя. Выявлены законодательные, экономические и управленческие причины препятствующие экономической интеграции государственных и муниципальных заказчиков, находящихся на территории Крыма и Севастополя в российскую федеральную контрактную систему закупок и причины установления переходного периода к № 44-ФЗ от 05.04.2013г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» с 1 июля 2015 года, а для обеспечения муниципальных нужд на указанных территориях только с 1 января 2016 года. Обоснована необходимость тщательной проработки положений актов органов власти и органов местного самоуправления, определяющих основания и порядок проведения закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд на территории Крыма и Севастополя.
Ключевые слова: государственные закупки, закупки Республики Крым, закупки Севастополя, переходный период, федеральная целевая программа.
целевая программа государственная закупка
Анализируя активность законодательных органов по нормативному регулированию сферы закупок для государственных и муниципальных нужд, за последние пять лет, можно придти к закономерному выводу о том, что правовой механизм государственных и муниципальных закупок имеет большую важность на современном этапе развития российского общества. Вместе с этим процесс формирования надлежащей нормативной базы, выступающей в роли правовой основы практической реализации данного механизма чрезвычайно актуален. Важно отметить то, что на всей территории Российской Федерации данный процесс сталкивается с большими трудностями. В частности, не до конца проработанное законодательство в данной сфере, часто подвергающееся многочисленным изменениям, отсутствие единой правовой позиции и правоприменительной практики у судов и контролирующих органов, а также недостаток квалификации у лиц, работающих в данной сфере, в совокупности приводят к серьезным трудностям в процессе установления эффективно функционирующей системы государственных и муниципальных закупок. Решение данных проблем требует, прежде всего, времени для формирования устойчивой практики применения норм и формирования целостной системы закупок для государственных и муниципальных нужд. В рамках же данной статьи будут рассматриваться особенности применения законодательства о государственных и муниципальных закупках не в рамках всей Российской Федерации, а на территории ее новообразованных субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя. В связи с тем, что присоединение данных территорий и оформление их в качестве новых субъектов федерации произошло в чрезвычайно короткий срок, этому процессу не предшествовал длительный этап подготовки материально-технической, инфраструктурной и правовой базы необходимой для безболезненной интеграции региона в состав РФ. В связи с этим, все необходимые изменения происходят уже постфактум, что приводит к ряду серьезных проблем, требующих оперативных управленческих решений.
Прежде всего, приступая к анализу законодательства о государственных и муниципальных закупках действующего на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя на момент написания статьи, необходимо отметить то, что переходный период, существующий с момента вступления данных субъектов в состав РФ по 1 января 2015 года, неформально сохраняется по текущий момент. Это обусловлено тем, что закрепленная в рамках переходного периода система альтернативного нормативного регулирования не может полностью прекратить свое существование в силу наличия значительного количества правовых пробелов. Необходимость существования переходного периода обуславливается потребностью в наличии определенного промежутка времени для достижения возможности интеграции Крыма и Севастополя в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы. Одной из главных характеристик переходного периода является применение на территории Крыма и Севастополя как нормативных актов принятых в период вхождения территории в состав украинского государства, так и тех, которые были приняты после вхождения в состав Российской Федерации и соответствуют действующему российскому законодательству. Не смотря на то, что при конфликте положений украинского и российского права применяются положения последнего, сохранятся острая необходимость устранения существующих правовых пробелов и приведения нормативной базы в соответствие с требованиями федерального законодательства.
Учитывая то, что на данный момент сфера государственных и муниципальных закупок не в полной мере подверглась регламентированию российского законодательства, то Государственным Советом Республики Крым вскоре после присоединения Крыма к Российской Федерации было принято Постановление № 1844-6/14 от 26.03.2014 г. «Об особенностях осуществления государственных закупок на территории Республики Крым в переходный период». Ключевым моментом для понимания сущности данного документа выступает положение, согласно которому государственные закупки товаров, работ и услуг за бюджетные средства на территории Республики Крым осуществляются согласно процедурам и правилам, действовавшим по состоянию на 21 марта 2014 года, то есть фактически в соответствии с украинским законодательством. До марта 2014 года подавляющее число закупочных мероприятий государственными и муниципальными заказчиками на территории Крыма производились в соответствии с рамочными соглашениями и прямыми договорами о закупках, что, к сожалению, влекло за собой существенный перерасход денежных средств при учете переплат по таким договорам в размере более 20-35%. Действующие рамочные соглашения и прямые договоры о закупках, заключенные до вступления в силу Постановления Крыма №1844-6/14 от 26.03.2014 г о закупках, сохраняют свою силу и исполняются контрагентами в соответствии с условиями указанных договоров и соглашений, если стороны таких соглашений, договоров не пришли к иному (пункт 3 Постановления Крыма о закупках) [1, п.3]. При этом важно отметить и то, что само по себе Постановление содержит компиляцию положений российского и украинского законодательства, выражающуюся в трех условных категориях произошедших изменений.
В рамках первой категории следует рассмотреть изменения, существенно повлиявшие на систему государственных и муниципальных закупок. Ключевым из таких изменений выступает смена валюты закупок с украинской гривны на российский рубль. Данное изменение носит принципиальный характер, так как влечет за собой значительные скрытые последствия, такие как разрыв ранее существующих инфраструктурных связей с материковой Украиной, невозможность осуществления закупок у ранее существующих поставщиков и как следствие необходимость интенсивной интеграции в экономику Российской Федерации и налаживания новых экономических связей. При этом, в интересах поддержания широкого внедрения в денежный оборот на территории Крыма валютной единицы России, стоимость предмета закупки, сумма предложения конкурсных торгов (ценового предложения, предложения по результатам закупки у одного участника), сумма договора определяются в российских рублях по официальному курсу недавно учрежденного Банка Крыма. Неразрывно связано со сменой валюты изменение официального языка с украинского на российский, что также играет роль переориентации всех экономических процессов, в том числе и закупочных на взаимосвязь Крыма и Севастополя с Россией.
В составе второй категории новаций необходимо обозначить изменения обусловленные приведением нормативной базы государственных и муниципальных закупок Республики Крым и города федерального значения Севастополя в соответствие с российскими стандартами. К данной категории можно отнести изменение минимального срока для подачи предложений конкурсных торгов с ранее установленных 30 дней (15 дней при сокращенной процедуре) на 20 рабочих дней со дня обнародования закупок, изменение начала срока отведенного для заключения договора о закупке с победителем конкурсных торгов с ранее установленного порога, установленного на отметке 14 дней (5 дней при сокращенной процедуре) со дня публикации в информационном бюллетене «Вісник державних закупівель» на отметку в 10 рабочих дней со дня обнародования уведомления об акцепте. Также в данную категорию нововведений можно отнести изменение минимального срока для подачи ценовых предложений с 10 рабочих дней со дня публикации запроса ценовых предложений в информационном бюллетене на 7 рабочих дней со дня обнародования запроса ценовых предложений. Аналогично в рамках приведения в соответствие с российским законодательством претерпело изменение и начало срока для заключения договора о закупке с победителем процедур запроса ценовых предложений с ранее установленных 5 рабочих дней со дня публикации в информационном бюллетене на 7 рабочих дней со дня обнародования уведомления об акцепте. Также в рамках данного раздела важно отметить то, что в контексте произошедших изменений была также отменена обязательность обнародования информации о закупках в установленных печатных изданиях.
Третья условная категория представляет собой набор формальных изменений, не влекущих за собой перемены в содержании правоотношений. Преимущественно к данному разделу относятся изменения, представляющие собой формальную смену контролирующих органов, а также органов, непосредственно принимающих участие в процессе проведения государственных и муниципальных закупок. Так, ранее являвшееся уполномоченным органом Министерство экономического развития и торговли Украины сменилось Министерством экономического развития и торговли Республики Крым. Аналогичные изменения произошли и с органом обжалования результатов проведения государственных и муниципальных закупок, органом финансового контроля за соблюдением законодательства о закупках, органом, отвечающим за казначейское использование бюджетных средств. Так функции Антимонопольного комитета Украины, Государственной финансовой инспекции Украины и Государственной казначейской службы Украины были переданы Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю, Финансовой инспекции Республики Крым и Управлению Федерального казначейства по Республике Крым соответственно. Также изменился и веб-портал уполномоченного органа по вопросам закупок, вместе ранее используемого «Офіційний загальнодержавний веб-портал «Державні закупівлі» на данный момент функционирует «Веб-портал Министерства экономического развития и торговли Республики Крым «Государственные закупки в Республике Крым».
Как уже было упомянуто ранее, текущая ситуация в сфере государственных и муниципальных закупок, имеющая место в Республике Крым и городе федерального значения Севастополь, характеризуется наличием ряда правовых пробелов и острой необходимостью приведения нормативной базы Республики в соответствие с российской интенсивными темпами. В рамках данного процесса 9 июля 2014 года было принято Постановление Совета министров Республики Крым №190, которым было утверждено Положение о закупке товаров, работ и услуг на территории Республики Крым в переходный период. Этим же Постановлением Совета министров Республики Крым было отменено ранее действовавшее на территории Крыма Постановление № 1844-6/14 от 26.03.2014г. Наибольший интерес в указанном положении представляет пункт 3 раздела 2 «Сфера применения настоящего положения», закрепляющий перечень случаев на которые действие данного положения, и как следствие, действующего законодательства о государственных и муниципальных закупках не распространяется [2, п.3]. Важно отметить и то, что закрепленный перечень, изначально содержащий 36 позиций, постоянно пополняется новыми положениями исключающими проведение конкурентных закупок. Так, Постановлением Совета министров Республики Крым от 28 января 2015 года №19 «О внесении изменений в Постановление Совета министров Республики Крым от 09 июля 2014 года № 190» в перечень добавляется пункт 49: «закупка дополнительных мощностей дизель-генераторных установок, обеспечивающих энергоснабжение инфраструктурных и социально значимых объектов в случае ограничения перетока электрической энергии и мощности со стороны смежных энергосистем» [3, п.1].
Особый интерес в рамках специфики данной статьи представляют положения, установленные в пунктах 26, 27 данного перечня, непосредственно включающие в себя государственные и муниципальные закупки лекарственных средств, иммунобиологических препаратов (вакцин), фармацевтических препаратов, изделий и оборудования медицинского назначения в учреждениях здравоохранения, а также услуги в сфере охраны здоровья. Наличие данных позиций в указанном положении определённо свидетельствует о том, что в соответствии с нормативно-правовыми актами, действующими на территории Республики Крым приобретение лекарственных препаратов и иных категорий товаров и услуг, обозначенных в данных пунктах, не попадает в рамки государственных и муниципальных закупок вопреки практике имеющей нормативное закрепление и распространенной на территории Российской Федерации.