Управление административными процессами в пореформенной Сибири: сибирские инородцы, концепты и люди
Л.М. Дамешек
Аннотация. Рассматриваются предложения по унификации управления русским крестьянским и инородческим населением Сибири в пореформенный период. Подчеркивается связь этих предложений со стремлением правительства распространить на Сибирь положения крестьянской реформы 1861 г. На основе делопроизводственных материалов анализируется позиция губернских правлений всех административных образований региона, показан процесс создания «образцовых волостей» в Западной Сибири, отмечается финансовая подоплека этих предложений, связь планируемых преобразований с законом о земских начальниках 1889 г. в Европейской России. Исследование показало, что в правительственных кругах все отчетливее наблюдается тенденция к подчинению аборигенов русскому законодательству, однако конкретных реализованных предложений было в принципе немного. Самодержавие считало, что аграрная реформа должна предшествовать административным преобразованиям.
Ключевые слова: пореформенная Россия, управление крестьянским и инородческим населением Сибири, причины и попытки унификации, проекты и предложения, итоги.
The Management of Administrative Processes in the Post-reform Siberia: Siberian non-Russian Minority Members, Concepts and People. L.M. Dameshek
Abstract. The article discusses proposals for the unification of the management of the Russian peasant and non-Russian (titular) population of Siberia in the post-reform period. The connection between these proposals and the government's intention to extend the 1861 peasant reform provisions to Siberia is emphasized. Based on clerical materials, the position of the provincial boards of all administrative regional entities is analyzed, the process of creating “model volosts (counties)” in Western Siberia is shown, the financial background of these proposals and the connection of the planned transformation with the 1889 law of the Zemsky heads in European Russia are emphasized. In government circles, there is an ever-increasing tendency for Aboriginal (titular) people to submit to the Russian law. However, there were few concrete proposals implemented. The autocracy believed that agrarian reform would precede administrative reforms.
Keywords: Post-1861 reform Russia, management of the peasant and titular populations of Siberia, causes and attempts to unify, projects and proposals, results.
Одной из важных геополитических особенностей России во всех периодах ее истории был фактор огромности. Общая площадь империи, составляющая к началу XX в. около 22 млн квадратных километров, Уральскими горами незримо делилась на две части - Европейскую и Азиатскую Россию, существенно отличавшиеся друг от друга географическими и природно-климатическими условиями, этническим составом и конфессиональной принадлежностью населения, инфраструктурой, удаленностью от границ и центра страны и т. д. Процесс вхождения Сибири в состав России, начавшийся в конце XVI в., носил весьма противоречивый характер и имел длительную историческую перспективу. Это было не только военное, но и административное, и экономические закрепление за Российской империей новых территорий и народов огромного Зауральского края. Особенностью государственного строительства России являлось постоянное преобладание административно-политических целей над экономическими. За решением первоначальных военно-политических задач имперской политики неизбежно следовали задачи административного обустройства и последующей интеграции региона в имперское пространство. Это было одним из проявлений взаимосвязи между внутренней и внешней политикой, присущих каждой стране на любом этапе ее развития. Но если для московских, а затем и петербургских Романовых европейская часть - а это всего лишь 20 % территории страны - была как бы прародиной, «отчиной», то Сибирь и в начале XIX в. осталась малоизвестной окраиной, которую еще только предстояло инкорпорировать в экономическое, административное и социокультурное пространство империи. Признание неоднородности империи явственно выдвигает перед историописателями требование дифференцированного подхода к изучению и оценке окраинной политики государства, ее многофакторности и многоплановости, которая в последнее время все чаще характеризуется исследователями как политика «имперского регионализма» [4; 5]. Особенно это было актуально в Сибири и на Дальнем Востоке, где господствовала система государственной земельной собственности. Включая в свой состав новые территории на востоке, власть начинала их интеграцию именно посредством военно-административных и фискальных методов.
Еще одной важной исторической особенностью России стал фактор ее многонациональности. Территориальная экспансия России на протяжении ХУ1-Х1Х вв., включение в ее состав народов Поволжья, Сибири, Дальнего Востока, Польши, Финляндии, Кавказа, Средней Азии превратили ее в многонациональную империю. В начале XX в. на территории России проживало около 200 больших и малых народов, отличных по языку, культуре, религии, менталитету и т. д. Данное обстоятельство накладывало существенный отпечаток на этническую структуру государства. Если в середине XVII в. на долю русского населения приходилось 95 % населения России, то в начале XX в. только 44,6 %. Развитие отношений центра с национальными окраинами неотделимо от процесса формирования политико-административной системы империи. Именно в рамках этой системы определялись конкретные модели взаимоотношения с этносами. Однако стратегической линией правительственной политики оставался курс на интеграцию этих территорий в экономическое, административное и социокультурное пространство империи, что особенно откровенно стало проявляться с середины 50-х гг. XIX в.
Вопрос о реформе управления сибирскими аборигенами в первые пореформенные десятилетия неоднократно обсуждался в различных правительственных инстанциях и среди местного чиновничества. Это было связано с предпринимаемыми самодержавием попытками распространить на Сибирь положения крестьянской реформы 1861 г. и полностью подчинить народы Сибири действию законодательства о крестьянах. Однако отсутствие у правительства четкой программы реализации намеченных целей порождало противоречивость поступавших предложений. Это обстоятельство своим результатом имело непоследовательность политики в отношении сибирских аборигенов, что было прямым порождением общего внутриправи-тельственного курса этого периода, который министр внутренних дел П. А. Валуев в своих дневниковых записях охарактеризовал как систему нерешительности и противоречий [14].
В первой половине XIX в. управление народами Сибири основывалось на принципах Устава об управлении инородцев 1822 г. [6]. В общих чертах основные положения Устава были подтверждены Вторым Сибирским комитетом в 1852 г. Национальная программа самодержавия предусматривала подчинение оседлых аборигенов общим крестьянским учреждениям и установлениям. В отношении кочевых и бродячих коренных жителей предлагалось изыскать средства для привлечения их к оседлости и «ограждению от разных притеснений». Определение конкретных мер в этом направлении следовало предоставить местной администрации, которая в основу своих действий обязывалась положить принцип незыблемости «главных оснований “Сибирского учреждения” 1822 г.». Выражая пожелания мелочных улучшений быта аборигенов, правительство вместе с тем подчеркивало права Кабинета на ясачную ренту с народов Сибири. Составители программы признавали, что «ясачный сбор по многим его неудобствам требует особого соображения, но все предложения, какие имеются в виду по семя предмету, не согласны в главных между собой основаниях». Свою задачу члены вновь созданного Сибирского комитета видели в том, чтобы «сообразить в подробности: какими именно средствами можно было устроить ясачный сбор с сибирских инородцев... чтобы этот сбор, не стесняя инородцев, не препятствовал обращению их к оседлости и не уменьшал доходов Кабинета» Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ). Ф. 109 (I эксп.). Д. 135 (1852 г.). Л. 84, 85, 51.. Национальная программа Второго Сибирского комитета вопрос о судьбах народов Сибири решала с консервативно-охранительных позиций. Выражая традиционные пожелания улучшения быта аборигенов и привлечения их к оседлости, члены комитета не предполагали возможности серьезных реформ в скором будущем [7].
Позиции сибирского чиновничества принципиально не отличались от вышеизложенной программы. Тобольский губернатор В. А. Арцимович признавал необходимость лучшего «образования... управления» аборигенами, но не предлагал ничего конкретного ГАРФ. Ф. 815. Оп. 1. Д. 34. Л. 1 об.. Вывод о принципиальном единстве подходов центральной и местной администрации к решению «инородческого вопроса» подтверждается и при знакомстве с предложениями, исходящими от других представителей сибирской губернской администрации Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 1265. Оп. 1. Д. 141. Л. 1-14..
Дальнейшее развитие программы правительства в отношении коренного населения Сибири находилось в неразрывной связи с разработкой крестьянской реформы для Сибири в целом и стремлением к пересмотру основных положений Устава об управлении инородцев 1822 г. Предполагалось, что ревизия «инородческого» устава должна преследовать русификаторские цели. Начиная с 40-х и особенно в 50-х гг. XIX столетия, в высших правительственных сферах все чаще стали раздаваться голоса о необходимости полного подчинения сибирских аборигенов русскому законодательству. Еще в 1847 г. генерал-губернатор Восточной Сибири Н. Н. Муравьев высказался о необходимости распространения «действия законов общих» на коренных жителейРГИА. Оп. 2. Д. 63. Л. 39 об.. Наиболее подробно этот вопрос изложил тобольский губернатор В. А. Арцимович в ставшем широко известным впоследствии «Описании сибирского края» в 1857 г. Рассматривая Сибирь не только как место ссылки и наказания преступников, но прежде всего как неотъемлемую и одну из важнейших частей России, он предлагал провести ряд мероприятий «не только в видах устройства края... но и в видах извлечения из Сибири возможной для государства пользы и усиления политического значения русского населения в крае»ГАРФ. Ф. 815. Оп. 1. Д. 50. Л. 2-3.. Не случайно Арцимович ратовал за «коренную» реформу управления аборигенами на русификаторских началахТам же. Д. 34. Л. 1 об..
С проблемой унификации управления русским крестьянством и коренным населением губернская администрация Западной Сибири вплотную столкнулась в середине 50-х гг. в связи с организацией так называемых образцовых волостей. К образцовым относились волости, в которых после окончания реформы проводилось межевание земель [14, с. 132]. В октябре 1853 г. Совет Главного управления Западной Сибири признал необходимым ввести образцовое управление «для опыта в нескольких волостях оседлых инородцев». На эти волости следовало распространить «весь порядок волостного и сельского управления». Служебные обязанности должностных лиц в инородческих образцовых волостях практически не отличались от функций лиц крестьянского самоуправления. Это означало, что с введением нового порядка управления у оседлых аборигенов должно было произойти значительное сближение форм крестьянского и инородческого самоуправления. В Западной Сибири эта форма организации управления оседлыми аборигенами довольно скоро получила распространение. К концу 1850-х гг. в Тобольской губернии было образовано 23 образцовые волости, в Томской губернии - 15Там же. Ф. 815. Оп. 1. Д. 34. Л. 1 об..
После поражения царизма в Крымской войне в условиях неудовлетворительного состояния сельского хозяйства, массового разорения крестьян, когда бюджетный дефицит стал хроническим недугом, правительство было вынуждено выискивать дополнительные источники пополнения государственной казны. В этой ситуации самодержавие вновь обратилось к Сибири, к ее коренным народам как потенциальным поставщикам ценного «мягкого золота». В правительственных кругах возник проект о причислении кочевых аборигенов к разряду оседлых и сравнении их по платежу податей с государственными крестьянами. Его автором был управляющий сбором ясака в Восточной Сибири Полонский [3].
Подобная картина наблюдается и в Западной Сибири. Весной 1864 г. по предложению генерал-губернатора А. О. Дюгамеля Комитет министров причислил несколько волостей оседлых инородцев Тобольской губернии к русским волостям Тобольского и Тюменского округов. Ходатайство о разрешении приписки аборигенов к русским волостям местная администрация пыталась подкрепить ссылками на необходимость «упорядочивания сбора подлежащих с них податей...». Однако первоначальный опыт такого рода действий оказался весьма неудачным. По признанию тобольского гражданского губернатора А. С. Сологубова, податные сборы с аборигенов отнюдь не увеличились, а у «искусственно» соединенных в одни волостные управления крестьян и аборигенов происходили различные споры, нередко выливавшиеся во «взаимный антагонизм». В конечном итоге волостные сходы стали просить об отчислении от них аборигенов, а последние, в свою очередь, отказывались от причисления к русским волостям . В условиях внутренней политики самодержавия механическое объединение аборигенов и русских в рамках административных единиц не могло пойти на пользу как русскому, так и коренному населению. Формы и методы этого процесса не соответствовали его объективному прогрессивному содержанию. Тем не менее в 1871 г. тобольский губернатор А. С. Сологубов вновь поднял вопрос о причислении оседлых инородцев губернии к русским волостям. На этот раз речь шла обо всех оседлых аборигенах без исключения.
Помимо финансовых выгод, предполагаемые мероприятия должны были, по замыслу чиновничества, способствовать «успешному административному надзору, объявлению правительственных распоряжений, судебных приговоров» и т. д. ГАРФ. Ф. 1291. Оп. 84. Д. 14. Ч. 2 (1896 г.). Л. 2. 16 об. Там же. Ф. 365. Оп. 11. Д. 6776. Л. 4-4 об. Как видим, в обоснование будущих преобразований в качестве основных выдвигались фискальные и административные мотивы. Вопрос о соответствии уровня податного обложения действительной платежеспособности аборигенов даже не ставился, сами преобразования прогнозировались безо всякого участия аборигенов.
Спустя два года аналогичный вопрос был поднят администрацией соседней Томской губернии. Однако причины, породившие его, были иными. Губернатор А. П. Супруненко отмечал, что проживающее оседло коренное население в настоящее время совершенно обрусело, аборигены пользуются землей наравне с крестьянами, но размеры их податных платежей значительно ниже крестьянских. Кроме того, коренные жители были «совершенно избавлены от рекрутства». Такое привилегированное положение оседлых аборигенов по сравнению с русскими крестьянами представляло, по глубокому убеждению губернатора, «полную несправедливость». В силу указанных причин необходимость причисления оседлых аборигенов к русским волостям еще более усиливалась РГИА. Ф. 1291. Оп. 84. Д. 15. Ч. 2. 1896 г. Л. 221.. В сущности позиции тобольского и томского губернаторов совпадали. Они признавали за благо причислить оседло проживающих аборигенов к русским волостям, а расходились лишь в обоснованиях этих предложений. Новые проекты сибирской администрации вливались в общий тон правительственной политики и являлись прелюдией того внутриполитического курса, который устанавливается в 80-х гг. XIX столетия и связывается с именами К. П. Победоносцева, Д. А. Толстого и др. [8; 12].
В 1876 г. генерал-губернатор Западной Сибири Н. Г. Казнаков обратился в министерства внутренних дел и государственных имуществ с предложением, не дожидаясь итогов рассмотрения вопроса о поземельном устройстве сельского населения Сибири, незамедлительно причислить к русским волостям оседлых аборигенов Тобольской и Томской губерний. В отношении землепользования предлагалось оставить коренных жителей в прежних «границах и правах» РГИА. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 3925 (1877 г.). Л. 222 об. - 223.. В ноябре 1877 г. П. А. Валуев внес на рассмотрение в Комитет министров предложение Казнакова Там же. Ф. 391. Оп. 1. Д. 79. Л. 14.. Обсуждая его, члены Комитета министров отметили, что предлагаемые меры должны коснуться существенных сторон быта аборигенов. Особую настороженность участников обсуждения вызвало то обстоятельство, что проектируемые меры носили временный характер, в то время как, по их убеждению, всякое в этом смысле мероприятие должно было иметь «значение определенное». Рассматриваемый вопрос ввиду его важности требовал «особой осторожности», а в предложении Казнакова члены Комитета министров увидели элемент неуверенности. Этого было достаточно, чтобы вынести решение о необходимости дополнить представление генерал-губернатора новыми статистическими данными Там же. Ф. 1263. Оп. 1. Д. 4044 (1879 г.). Ж. ст., с. 473.. Осуществление этого решения, связанное со значительными трудностями, должно было охладить реформаторский пыл генерал- губернатора. Однако в следующем, в 1878 г. он приказал собрать все необходимые сведения. Распоряжение было исполнено, но к рассмотрению собранных материалов местная администрация приступила лишь через 10 лет.