Статья: Учреждение земств в Оренбургской губернии

УЧРЕЖДЕНИЕ ЗЕМСТВ В ОРЕНБУРГСКОЙ ГУБЕРНИИ

Жайбалиева Люция Турсунгалиевна, к.и.н.

Томина Елена Федоровна, к. пед. н.

Ягудина Оксана Валентиновна, к.и.н.

Оренбургский государственный университет

ra-58@mail.ru; teador17@mail.ru; yagudina_ov@mail.ru

В статье рассматривается история введения земских учреждений на территории Оренбургской губернии. Проанализированы общие принципы организации и функционирования земских учреждений в крае: степень компетенции созданных структур, сфера их деятельности, источники финансирования. Выделены причины позднего введения земств на территории губернии. Определены характерные особенности губернии, повлиявшие на структуру оренбургского земства.

Ключевые слова и фразы: земство; земские учреждения; органы местного самоуправления; земские собрания; земская управа; земские гласные; выборы; Оренбургская губерния; уезды.

оренбургская губерния земские учреждения

The article considers the history of the introduction of zemstvo institutions in the territory of the Orenburg province. The authors analyze the general principles of organization and functioning of zemstvo institutions in the province: the degree of competence of the established structures, the scope of their activities and the sources of financing. The reasons for the late introduction of zemstvos in the territory of the province are singled out. The characteristic features of the province, which influenced the structure of the Orenburg zemstvo, are determined.

Key words and phrases: zemstvo; zemsvto institutions; bodies of local self-government; zemstvo meetings; Zemstvo Council; zemstvo councilors; elections; Orenburg province; districts.

В современных условиях чрезвычайно востребованными оказались идеи совершенствования и развития местного самоуправления. Особую важность приобретает осмысление исторического опыта местного самоуправления, накопленного в ходе деятельности земских учреждений России в конце XIX - начале XX века. Данное время интересно тем, что происходящие процессы в современной жизни России аналогичны рассматриваемому периоду.

При изучении земских учреждений как социальных институтов можно выделить структуру, принципы организации, механизмы деятельности, а также способы контроля. Главным механизмом администрирования, экономической жизни и социальных отношений на местах были земские институты, которые обеспечивали активный процесс обновления. Взаимодействие органов самоуправления с административными и правительственными учреждениями показывает их место в общей системе российского управления.

Первая попытка провести реформу местного самоуправления и создать земские учреждения в Оренбургском крае была предпринята после издания Положения 1864 г. В 1867-1873 гг. канцелярия оренбургского губернатора вела переписку с правительственными учреждениями о «возможности введения земства в Оренбургской губернии». Эти проекты удалось осуществить только в начале XX века.

Условно история оренбургского земства начинается с 9 июня 1912 г., когда по инициативе депутатов Государственной Думы правительством издан закон, по которому вводились земские учреждения в Оренбургской, Ставропольской и Астраханской губерниях. Столь позднее введение института земства в Оренбургском крае имеет объективную причину: дворянство составляло главную опору правительства в органах местного самоуправления, а для Оренбургской губернии был характерен небольшой процент дворян по отношению к общей численности населения. Если брать общероссийскую статистику, то по всей империи дворян приходилось 15 человек на 1000 душ населения, а в Оренбургской губернии - только 0,8 [9, с. 179]. Сознавая данное обстоятельство, правительство и губернские власти тормозили введение земства в Оренбургском крае [7, с. 116].

Б. Б. Веселовский, один из видных исследователей истории земства, отмечал недоброжелательное отношение к вопросу введения земских учреждений на территории окраинных губерний, где проживало большое количество инородцев. На страницах своего научного труда он приводит высказывание профессора А.Д. Градовского, который считал, что в местностях, где нет национального единства, «самоуправление не способно дать удовлетворительных результатов» [4, с. 33].

Еще одной ключевой особенностью края было наличие казачьего населения (22%), управление которым строилось на основании своих законов. Исходя из этих соображений, казаки были устранены от участия в работе земств.

В общей сложности, учитывая малочисленность дворянского элемента на территории губернии, исключение из деятельности земских учреждений инородцев и казачества, в состав оренбургского земства в основном вошли крупные землевладельцы и крестьяне.

Современный исследователь Г.Б. Азаматова связывает позднее введение земств с преобразованиями в управлении краем - выделением Уфимской губернии из Оренбургской. В 1874 г. земство было введено в Уфимской губернии, в Оренбургской было отложено в связи со специфической формой управления и землепользования на территории оренбургского казачества. Впоследствии это стало значительным препятствием для работы земских учреждений, так как растущие земские сборы приводили к увеличению долгов за крестьянским населением и башкирами [1, с. 57, 58, 61].

Земским органам поручалось общее руководство хозяйственными делами: управление капиталом и денежными сборами земства, а также имуществом; содержание принадлежавших земству зданий; меры обеспечения народного продовольствия; оказание содействия развитию промышленности и местной торговли; участие в попечении о народном образовании; заведование земскими благотворительными учреждениями.

На структуру и деятельность оренбургского земства оказали влияние следующие характерные особенности губернии:

1. многонациональность состава населения, большой удельный вес народов, ведущих кочевой образ жизни. Они находились вне сферы действия «Положения о земских учреждениях» 1890 г. и на них не распространялась деятельность местных органов самоуправления;

2. разделение в административном отношении на гражданскую и казачью территории. Казачество составляло 22% населения губернии (620 тыс. человек в начале XX века), имело собственную систему управления и было исключено из сферы деятельности земских учреждений;

3. низкий уровень экономического и социально-культурного развития Оренбургского края по сравнению с другими территориями России, где земства были введены в XIX веке [7, с. 110].

Создание земских учреждений в Оренбургской губернии происходило под руководством министра внутренних дел. В июне 1912 г. были выработаны правила о порядке введения в действие положения о земских учреждениях, согласно которому «местные распоряжения по введению земства были возложены на оренбургского губернатора, губернское по земским и городским делам присутствие и особые Временные уездные комиссии под руководством губернского предводителя дворянства, действительного статского советника Льва Ипполитовича Шота» [5, д. 120, л. 3-6].

В декабре 1912 г. - январе 1913 г. Временные уездные комиссии по введению земских учреждений были созданы во всех пяти уездах губернии - Оренбургском, Орском, Верхнеуральском, Троицком и Челябинском. В состав этих комиссий входили: председатель (уездный или губернский предводитель дворянства); уездный исправник; земский начальник; податной инспектор; титулярный и коллежский советники.

В деятельности Орской временной комиссии принимал участие промышленник А. Л. Нидеккер, который с 1914 по 1918 гг. занимал должность городского головы в г. Орске [10]. Кроме того, при Временных уездных комиссиях были созданы канцелярии из «вольнонаемных лиц» [5, д. 124, л. 7-13].

Временные уездные комиссии составляли списки лиц, имеющих право участвовать в земском избирательном собрании для выборов уездных земских гласных. В избирательные списки на основании статей 15-33 Положения о земских учреждениях 1890 г. вносились лица:

а) состоявшие в русском подданстве;

б) владевшие обложенной земским сбором землей или другим недвижимым имуществом определенного размера.

В выборах не имели право участвовать лица «инородного подданства, церковнослужители, лица, занимавшие полицейские или прокурорские должности, лица женского пола, лица, не достигшие 25-летнего возраста» [Там же, д. 120, л. 32].

Информационными источниками для составления избирательных списков служили окладные книги комитетов и палат. При этом возникли определенные трудности:

1. Необходимо было выявить лиц, владевших «казачьими землями» и «офицерскими участками», которые не имели права участвовать в выборах гласных земских учреждений. Однако выяснилось, что владельцами этих участков были не только казаки, но и крестьяне, другие частные лица. Поэтому эти категории землевладельцев всё же были включены в избирательные списки.

2. Требовалось установить, кто из крестьян является действительным землевладельцем и занимается сельским хозяйством. В начале XX века многие члены крестьянских товариществ быстро разорялись, бросали свои земельные участки и уходили из деревень в города, где занимались промыслами, ремеслами, торговлей. Эти группы населения также не имели права участвовать в выборах земских гласных.

Итогом проделанной работы стало составление двух избирательных списков:

I-й список - полно-цензовые владельцы. В Оренбургском и Орском уездах в эту категорию входили лица, владевшие не менее 475 десятинами земли или другим недвижимым имуществом на сумму не менее 15 тыс. рублей. В Челябинском и Верхнеуральском-Троицком уездах избирательный ценз составлял 350 дес. земли или 15 тыс. руб.

II-й список - лица, владевшие не менее 1/10 долей избирательного ценза, то есть 47,5 дес. земли или 1500 руб. - в Оренбургском и Орском уездах, 35 дес. земли или 1500 руб. в Челябинском и ВерхнеуральскоТроицком уездах [Там же, д. 122, л. 7].

После этого в «Оренбургских губернских ведомостях» в феврале 1913 г. были опубликованы списки всех избирателей и назначен двухмесячный срок для внесения дополнений и изменений [Там же, л. 12-17]. Так, например, в список № 2 на основании ходатайства был включен крестьянин хутора Богодаровского Василевской волости Оренбургского уезда Иван Кушниров, согласно имевшимся у него земельным участкам при хуторе Богодаровском и хуторе Вознесенском - 65 десятин земли - приобретенным им с помощью Крестьянского поземельного банка [Там же, д. 124, л. 58]. Из списка № 2 в список № 1 было перенесено товарищество «Григорий Шилов и К», владевшее недвижимым имуществом на сумму 30 тыс. рублей [Там же, д. 140, л. 19]. Из избирательных списков были исключены многие лица, владения которых не были обложены земским сбором.

В результате доработки были составлены окончательные, не подлежавшие изменению избирательные списки. Число лиц, имевших право участвовать в выборах земских гласных, приводится в Таблице 1.

Таблица 1. Количество избирателей земских гласных в уездах Оренбургской губернии (чел.) [Там же, д. 124, л. 38-45]

В избирательный список № 1 входили крупные и средние землевладельцы, купцы, предприниматели, дворяне. Основную часть лиц, входивших в список № 2, составляли крестьяне, мелкие предприниматели, мещане.

Назначение сроков проведения выборов в уездные земские гласные было возложено на оренбургского губернатора генерал-лейтенанта Н. А. Сухомлинова. В уездах выборы было намечено провести в различные сроки: по Оренбургскому - 22, 24 и 26 июня, по Челябинскому - 22 и 27 июня, по Орскому - 22 и 24 июня, по Верхнеуральско-Троицкому - 22 и 25 июня 1913 года [Там же, д. 120, л. 62-65]. В этих уездах прошли два избирательных собрания. Участниками первого собрания являлись лица, владевшие полным избирательным цензом, второго - лица, имевшие право участвовать в земских выборах через уполномоченных.

Выборы в уездные земские гласные начинались с избрания уполномоченных на избирательных съездах. Для того чтобы быть избранным в гласные или уполномоченные, необходимо было получить «более избирательных, нежели неизбирательных голосов» [Там же, л. 38]. Гласные от «сельских обществ», то есть крестьян, формировались следующим образом: сначала на волостных сходах избирали выборщиков, которые затем собирались на особый съезд и на месте из своего состава выбирали положенное число гласных в уездное земское собрание.

Необходимо отметить, что крестьяне многих волостей Оренбургской губернии негативно реагировали на введение земских учреждений. Так, например, в Тургоякской, Сызгинской, Сыростинской волостях крестьяне отказались от выбора кандидата в земские гласные, мотивируя это увеличением расходов на содержание земского управления и повышением размера налогов после введения земства. У местного крестьянства не было четкого представления о том, что представляют собой земства. Другие считали «за повинность или чуть ли не за наказание быть избранными в гласные земских собраний и просили их освободить от этих полномочий» [Там же, д. 122, л. 42].