Основная проблема при организации закупки в форме заключения контракта жизненного цикла заключается в обосновании необходимости объединения в одном контракте поставки, монтажа и обслуживания. В правоприменительной практике необходимость объединения нередко трактуется как невозможность разделения.
Кроме того, перечень сфер применения контракта жизненного цикла ограничен требованиями Постановления Правительства РФ от 28.11.2013 №1087 «Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла». В итоге, применительно к проектам фотовидеофиксации условия контракта будет необходимо адаптировать либо под «выполнение работ по проектированию и строительству автомобильных дорог (участков автомобильных дорог), защитных дорожных сооружений, искусственных дорожных сооружений» либо под «выполнение работ по проектированию и строительству объектов системы коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе объектов водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов» (пункты «а» и «г» указанного Постановления соответственно) [Постановление Правительства РФ №1087].
Модель КЖЦ широко используется в дорожном строительстве, когда после создания новой или капитального строительства существующей автодороги оплата подрядчику осуществляется не сразу после приемки результатов работ заказчиком, а в течение срока, определенного как срок службы результатов строительства. При этом, бюджет параллельно несет затраты на обслуживание дороги (по материалам Центра прикладной экономики НИУ ВШЭ).
г) Концессионное соглашение;
Нормативной базой для данной формы является Федеральный закон от 21.07.2005 №115-ФЗ (ред. от 28.06.2014) «О концессионных соглашениях».
В настоящее время в Российской Федерации реализуется большое количество значимых инфраструктурных проектов по концессионной модели. В основном такие проекты относятся к строительству объектов транспортной и инженерной инфраструктуры. По мнению специалистов, в целом отношение власти к концессионным соглашениям можно охарактеризовать как положительное, но, в то же время, осторожное (по материалам Центра прикладной экономики НИУ ВШЭ).
Отношения при создании и эксплуатации системы фотовидеофиксации не укладываются в модель традиционного понимания концессии, поскольку при их эксплуатации частным партнером («концессионер») не будет производиться реализация услуг с взиманием платы от сторонних потребителей услуги. Из сути концессионных отношений вытекает, что часть получаемой от реализации прибыли концессионер должен будет перераспределять в пользу концедента в виде концессионной платы. В этом заключается принципиальное экономическое содержательное отличие концессионного соглашения от контрактной системы закупа товаров и услуг: в первом случае публичный субъект предоставляет право на эксплуатацию своего имущества или права на создание и эксплуатацию имущества на особых условиях в обмен на некую ренту, во втором случае публичный субъект сам на возмездной основе «потребляет» предоставляемые частным партнером товары, работы и услуги.
В случае проекта фотовидеофиксации, потребителем оказываемой в итоге публичной услуги будет общество в целом, которое расплачивается за нее в форме уплаты налогов. Компенсировать же затраты концессионера на создание и эксплуатацию комплекса в виде периодических платежей должен будет концедент. Однако данное обстоятельство не означает, что отношения в рамках реализации проекта не могут быть оформлены как концессионное соглашение, поскольку законом предусмотрена возможность внесения концессионного платежа создаваемым имуществом. При этом сущности концессионных отношений такое соглашение будет противоречить.
Преимущество в том, что вся создаваемая система фотовидеофиксации будет заказана, по сути, одним большим «лотом» и на определенный, достаточно длительный срок. Это обстоятельство может обеспечить стабильность управления системой и надежность ее функционирования в пределах срока службы.
д) Государственно-частное партнерство (согласно действующему российскому федеральному законодательству);
Нормативной базой для данной формы является Федеральный закон от 13.07.2015 №224-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который с недавнего времени действует в российском законодательстве, однако пока не апробирован на практике.
Применительно к проектам фотовидеофиксации, согласно п.1 ст.7 данного федерального закона, объектом могут быть частные автомобильные дороги или участки частных автомобильных дорог, мосты, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты (объекты, используемые при капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог), элементы обустройства автомобильных дорог, объекты, предназначенные для взимания платы (в том числе пункты взимания платы), объекты дорожного сервиса[Федеральный закон №224]. Установленные камеры, которые являются частью системы фотовидеофиксации, подходят под данное определение как элементы обустройства автомобильных дорог, при этом сам объект соглашения, должен находиться в собственности публичного партнера на момент заключения соглашения и не принадлежать какому-либо государственному или муниципальному унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения либо на праве оперативного управления.
При принятии решения о реализации проекта уполномоченными в соответствие с Федеральным законом от 13.07.2015 №224 органами, необходимо определить форму государственно-частного или муниципально-частного партнерства посредством включения в соглашение предусмотренных обязательных элементов соглашения и определения последовательности их реализации. В перечень обязательных элементов входит строительство и (или) реконструкция (создание) объекта соглашения частным партнером; осуществление частным партнером полного или частичного финансирования создания объекта соглашения; осуществление частным партнером эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта соглашения; возникновение у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта соглашения в соответствии с Федеральным законом №224. Как правило, частная сторона при реализации проектов фотовидеофиксации может заниматься созданием комплексов, а также их техническим обслуживанием, что требует наличия специальных знаний и навыков, необходимой материально-технической базы и компетентного добросовестного отношения к возлагаемым на него обязательствам.
В соглашение в целях определения формы государственно-частного партнерства или муниципально-частного партнерства могут быть также включены следующие элементы:
) проектирование частным партнером объекта соглашения;
) осуществление частным партнером полного или частичного финансирования эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта соглашения;
) обеспечение публичным партнером частичного финансирования создания частным партнером объекта соглашения, а также финансирование его эксплуатации и (или) технического обслуживания;
) наличие у частного партнера обязательства по передаче объекта соглашения о государственно-частном партнерстве, объекта соглашения о муниципально-частном партнерстве в собственность публичного партнера по истечении определенного соглашением срока, но не позднее дня прекращения соглашения [Федеральный закон №224-ФЗ].
В соглашении о государственно-частном партнерстве одним из ключевых элементов является оценка эффективности проекта и определение его сравнительных преимуществ, которая рассматривается уполномоченным органом, после чего выносится решение о реализации проекта. А также следует отметить, что стороны в процессе переговоров могут изменять некоторые условия соглашения по результатам конкурсных процедур после определения победителя, что в других формах (например, в рамках №44-ФЗ) запрещено.
Также важно определить условие и порядок возникновения права частной собственности на объект соглашения, что также должно быть включено в соглашение о ГЧП. Если проект фотовидеофиксации осуществлять в соответствующей форме контракта, то потенциальный частный партнер может заниматься созданием и обслуживанием комплексов. Остальные обязанности будут оставаться в полномочиях публичного партнера (формирование и рассылка уведомлений, выписка штрафов, сбор денежных средств) так же, как и в других формах соглашений, так как данные процессы, согласно законодательству, не могут быть переданы частной стороне.
Таким образом, потенциальные формы соглашений для внедрения систем фотовидеофиксации в формате государственно-частного партнерства (в широком понимании данного термина) могут быть весьма разнообразными в рамках российского законодательства. Каждая из них содержит определенные особенности и при выборе того или иного варианта необходимо обратить внимание на специфику регулирования контракта с точки зрения того, подходят ли данные критерии для конкретного проекта ФВФ, является ли соответствующая форма оптимальной для данного случая.
Определение государственно-частного партнерства в более широком смысле и выбор оптимальной контрактной формы для реализации проектов нашло отражение в разработанной специалистами теоретической модели [Vinogradov et al., 2014]. По мнению авторов, в ГЧП одной из отличительных особенностей от других видов кооперации, а также важным ключевым критерием является соблюдение принципа партнерства между участниками.
Проекты фотовидеофиксации являются социально значимыми, поэтому государство заинтересовано в их реализации и располагает определенными финансовыми ресурсами и специальными полномочиями. Однако менеджмент со стороны госсектора часто осуществляется недостаточно эффективно по сравнению с тем, как это делает бизнес, который ориентирован на получение прибыли и способен более «грамотно» управлять проектом. Таким образом, каждый из участников имеет сравнительные преимущества при предоставлении определенных ресурсов, и, соответственно, в совместном проекте будет стремиться предоставлять именно их и минимизировать поставку других [Vinogradov et al., 2014].
Консолидация ресурсов на основе «принципа сравнительных преимуществ» является одним из элементов механизма государственно-частного партнерства. Так, в проектах ФВФ публичный партнер принимает решение о том, осуществлять ли ему проект собственными силами либо значительно эффективнее и выгоднее будет передать часть таких функций, как создание и обслуживание комплексов фотовидеофиксации, частному партнеру. Так же, как и частный партнер может принимать решение об участии, сравнивая потенциальные выгоды, которые он получит от данного сотрудничества, с теми, что могут быть в каких-либо альтернативных проектах, реализуемых исключительно бизнесом, например.
Указанные авторы [Vinogradov et al., 2014] считают, что использование ГЧП оправдано, когда частный бизнес не в состоянии реализовать проект без специальных выгод, которые образуются в случае создания партнерства, и невозможны при стандартных контрактах. Например, уменьшение «бюрократической нагрузки» для бизнеса, т.е. упрощение или сокращение обязательных и зачастую многочисленных бюрократических процедур, которые необходимо выполнить в процессе осуществления проекта. Большую часть таких обязательств госсектор может взять на себя либо ввести упрощенный регламент выполнения данных процессов, существенно облегчив участие бизнеса в общем предприятии. В качестве примера, можно привести согласование и соответствующее оформление разрешительных документов на земельные участки для размещения систем ФВФ. Это также частично нашло отражение в федеральном законе №224-ФЗ о государственно-частном партнерстве.
В дополнение, частная сторона может извлечь выгоды, связанные с репутацией, повышением авторитета, которые влияют на долгосрочные перспективы с точки зрения получения прибыли (что отсутствует при заключении контракта на аутсорсинг, например) [Vinogradov et al., 2014]. Реализация масштабных проектов совместно с госсектором может благотворно повлиять на имидж организации и, возможно, на дальнейшее ее развитие.
Фактически бизнес определяет для себя насколько целесообразно для него участие в проекте. Так, образуется «порог участия» (participation threshold), который представляет совокупность суммарных издержек на создание совместного проекта. Если значение «порога» выше, чем уровень потенциального дохода для частной компании, то данный проект непривлекателен для бизнеса и «невыполним» (infeasible).
Частная сторона, принимая решение о реализации проекта фотовидеофиксации, после проведения анализа и расчетов, принимает решение о целесообразности участия в таком совместном предприятии. Однако, безусловно, существуют риски того, что прогнозные значения показателей рентабельности и дальнейшего получения прибыли не совпадут с реальными данными в перспективе в силу определенных обстоятельств, непредвиденных ситуаций. Например, при изменении политической ситуации и смене руководства на муниципальном уровне. В такой ситуации может измениться отношение к частному партнеру, осуществляющему деятельность в области фотовидеофиксации, вследствие чего действие контракта может быть прекращено либо значительно затруднится его реализация и значения потенциальных доходов, рассчитанных ранее, будут уже не актуальны.
При задействовании инструмента ГЧП повышается информационная «прозрачность» между сторонами (условиями контракта определены вклады обеих сторон, пропорционально которым будут определяться и условия оплаты, и штрафные санкции за невыполнение обязательств), и при соблюдении ключевого принципа партнерства, каждый из участников заинтересован в общем успехе предприятия и готов оказывать содействие и поддержку другому.
В проектах ФВФ содействие может проявляться в обеспечении межведомственного взаимодействия всех участников со стороны государства, среди которых исполнительные органы государственной власти на региональном уровне, органы местного самоуправления, казенные учреждения (например, муниципальное бюджетное учреждение «Специализированное монтажно-эксплуатационное управление»), которое могло ранее заниматься установкой и обслуживанием систем, силовые структуры (ГИБДД), подведомственные службы и т.д. От слаженной и добросовестной работы всех задействованных в проекте структур зависит эффективность совместного предприятия в целом.
Согласно описываемой теоретической модели, в оптимальной форме контракта содержатся стимулы для выполнения сторонами обязательств в полном объеме. В целом, по мнению авторов, контракты, которые подразумевают взаимодействие участников со стороны госсектора и частной стороны, могут быть разделены на три типа:
а) Контракт типа «по затратам» (Input-contingent contract (IC).
По завершению проекта проверяется «вклад» частного партнера и если условия обязательств выполнены, осуществляется выплата вознаграждения согласно объему затрат.
б) Контракт типа «по результатам» (Output-contingent contract (OC).
Иначе говоря, по факту выполненных работ, когда фактически можно увидеть построен ли соответствующий объект или оказана услуга.
в) Контракт «с долевым участием партнера в будущих доходах» (Performance-based contract (PB).
В данном случае частный партнер может работать на созданном объекте, получая доходы или иные выгоды от использования соответствующего объекта (данная форма является типичной для концессионных соглашений). Либо может быть постепенное возмещение затрат частного партнера из бюджета, т.е. потребитель платит государству, а оно в свою очередь из данной суммы выплачивает частному партнеру [Vinogradov et al., 2014].
Форма оплаты в соглашении типа «с долевым участием партнера в будущих доходах» варьируется и зависит от «социального эффекта», который будет достигнут при реализации проекта. Платежи от штрафов в проектах фотовидеофиксации поступают государственному партнеру, который затем уже выплачивает определенную сумму частной стороне. Однако в таком случае размер выплат будет зависеть от суммы собранных штрафов, на которую частный партнер влиять не может, так как не имеет полномочий на осуществление данной деятельности. Выписыванием штрафов занимается ГИБДД, а сбором - служба судебных приставов. Поэтому здесь важно правильно распределить обязанности сторон, не нарушив законодательства и не возложив излишнюю ответственность и риски на частного партнера.