Материал: Теоретико-правовые основы взаимодействия государства и бизнеса при реализации проектов фотовидеофиксации правонарушений в сфере дорожного движения

Для того чтобы заниматься созданием и обслуживанием систем фотовидеофиксации, необходимо располагать мощной материально-технической базой и штатом компетентных специалистов, способных заниматься обслуживанием соответствующего оборудования. Таким образом, очевидным критерием становится необходимость наличия специализации и значительного опыта работы в области информационных технологий. При этом финансовый потенциал и надежность организации также важны, что в совокупности создает высокие барьеры для входа компаний на соответствующий рынок. Поэтому, как правило, потенциальными участниками таких являются крупные компании, обладающими мощными ресурсами для осуществления таких масштабных средне- и долгосрочных проектов.

Для стационарных видеофиксаторов используется постоянный канал связи, по которому полученные видеозаписи автоматически передаются в центр обработки видеоинформации. Информация о зафиксированных с помощью мобильных видеорегистраторов нарушениях ПДД в электронном виде по цифровым каналам передачи данных поступает в центр для последующей обработки. В этом центре идет обработка данных автоматических видеофиксаторов нарушений ПДД, формирование и рассылка почтовых сообщений с постановлением о наложении штрафа нарушителям ПДД. Как правило, постановления проверяются и подписываются сотрудниками уполномоченных органов. В России, данным вопросом занимаются инспекторы ГИБДД. В случае неисполнения постановления об уплате штрафа в установленные законом сроки подсистема осуществляет подготовку документов для служб судебной системы (судебных приставов). Кроме того, подсистема осуществляет контроль уплаты наложенных штрафов за нарушение ПДД. В общем виде процесс фиксации правонарушений выглядит следующим образом (рис.1).

Следует отметить, что использование комплексов фотовидеофиксации имеет дополнительное важное преимущество: пресечение административных правонарушений в автоматическом режиме позволяет минимизировать контакт между водителями и инспекторами дорожно-патрульных служб, благодаря чему исключается возможность потенциального возникновения конфликтных ситуаций, а также коррупционных проявлений.

Рисунок 1. Общая схема системы фиксации нарушений ПДД *

*по материалам Центра прикладной экономики НИУ ВШЭ Пермь совместно с ПАО «Ростелеком» и ГК «ИВС»

Какой бы ни был вид устройства, его технические характеристики и вариативные функции - в целом системы фотовидеофиксации представляют собой сложные территориально-распределенные многоуровневые автоматизированные вычислительные комплексы с централизованной обработкой данных, поэтому практическое осуществление проектов ФВФ представляет трудоемкий процесс, характеризующийся высокими затратами и требующий специальных навыков исполнителя. Сложившееся положение представляет основание для возможной кооперации участников. Такие совместные с участием государства и бизнеса проекты фотовидеофиксации осуществляются в различных государствах по всему миру, при этом их реализация протекает по-разному, в зависимости от специфики различных условий на той или иной территории. Однако, несмотря на разницу в подходах в реализации, тенденция использования систем ФВФ достаточно распространена, при этом схема работы комплексов представлена примерно одинаково: установленные камеры (стационарные или передвижные) фиксируют правонарушение, например, делая снимок автомобиля, превысившего скорость. Затем данные результаты поступают в центр обработки данных, где они рассматриваются и анализируются не только техническими устройствами, но и специалистами. Если на изображении отчетливо виден номер автомобиля, то на основании снимка, являющегося свидетельством совершенного правонарушения, в дальнейшем оформляется штраф, который затем отправляется по почте владельцу данного автомобиля. Данный процесс осуществляется специальным органом дорожной инспекции. В случае, когда на сделанном камерой снимке изображение размытое и номер транспортного средства разобрать проблематично, оно не принимается в работу, тем самым снижается возможность ошибок и неточностей в выписке штрафов. В описанном процессе часть функций может быть делегирована частному партнеру, но в каком именно объеме - определяется законодательством, действующим на территории того или иного государства, институциональной средой, а также условиями соответствующего контракта, который заключили участники.

Наибольшее распространение проекты фотовидеофиксации получили на территории США. В качестве одного из ярких примеров можно привести осуществление проекта ФВФ в форме государственно-частного партнерства в Вашингтоне. Согласно данным, представленным на сайте Национального совета по вопросам государственно-частного партнерства (The National Council for Public-private patnerships), некоммерческой правительственной организации, содействующей развитию ГЧП на различных уровнях власти, в Вашингтоне в округе Колумбия в конце 1990-х гг. наблюдалась острая ситуация в сфере дорожной безопасности. Основной причиной дорожно-транспортных происшествий с большим количеством жертв был проезд на запрещающий сигнал светофора. В целях повышения безопасности, как для пешеходов, так и для водителей, в марте 1999 г. была запущена программа по внедрению систем фотонаблюдения совместно с департаментом полиции и организацией Lockheed Martin IMS. Частный партнер взял на себя практически полный цикл процессов: установка комплексов, распознавание изображений и установление личностей владельцев транспортных средств, а также отправка уведомлений и сбор штрафов, платежей правонарушителей. В проекте использовались системы, информационные базы которых содержали данные по автотранспортным средствам из 50 департаментов со всей страны. Таким образом, идентификация владельца происходила достаточно оперативно, после чего правонарушителю отправлялось уведомление, штраф в размере 75 долларов за движение на красный сигнал светофора, а также прилагающаяся копия изображения, на котором зафиксирован момент правонарушения. В дополнение к 39 действующим камерам планировалась дополнительная установка еще 20 в последующие шесть месяцев. Компания IMS финансировала все первоначальные расходы, которые включали стоимость производства и установки камер и издержки, связанные с размещением сопровождающегося к ним оборудования. Покрытие расходов для частного партнера происходило за счет сбора средств, полученных в результате оплаты штрафа. В полномочия частной стороны входил сбор платежей от имени правительства штата. С момента действия проекта число правонарушений существенно снизилось - в среднем на 47%, а в некоторых местах - на 86%. При этом за первые несколько месяцев действия систем было отправлено более 130 тысяч уведомлений и собрано более 6 млн долларов в виде оплаченных штрафов [The National Council for Public-private partnerships, 2016]. Такие цифры, по мнению экспертов Национального Совета по вопросам государственно-частного партнерства, демонстрируют положительные результаты осуществления данного ГЧП-проекта, при этом по настоящее время данный проект демонстрирует положительные результаты. Данный случай считается «лучшей практикой» внедрения систем ФВФ через механизм ГЧП с точки зрения повышения дорожной безопасности и эффективности взаимодействия бизнеса и госсектора, считают специалисты Международной дорожной федерации (The International Road Federation). Данное сообщество представляет негосударственную некоммерческую организацию, деятельность которой направлена на улучшение дорожно-транспортных сетей, развитие безопасности и экологичности, а также на внедрение новых технологических решений и методов управления с целью обеспечения максимальной экономической и социальной «отдачи» от инвестиционных вложений в данной области. В октябре 2015 года Международной дорожной федерацией было принято решение о разработке практических рекомендаций для стандартизации подходов и моделей по привлечению частного бизнеса в проекты ФВФ, сообщает информационный портал World Highways [IRF Washington advocates for PPPs, 2015]. Вопрос реализации подобных проектов актуален для многих территорий в США. При этом стоит отметить, что в качестве государственного партнера выступает, как правило, департамент сферы дорог и транспорта соответствующего штата, при поддержке местных властей. Крупная компания в области информационных технологий «TrafficLand» заключила соглашения о государственно-частном партнерстве со многими штатами. В числе государственных партнеров транспортные департаменты штатов Аризоны, Калифорнии, Колорадо, Коннектикута, Колумбии, Флориды, Айдахо, Индианаполиса, Айовы, Миннесоты, Миссури, Нью Джерси и других районов и городов на территории США [Trafficland, 2015]. Кроме данной организации, занимающей значительную долю на данном рынке, присутствуют и другие масштабные компании, которые также являются участниками аналогичных ГЧП-проектов, в частности компания «Redflex Traffic System» на территории Северной Америки и Австралии. Так же, как и «TrafficLand», соответствующая организация реализует проекты фотофиксации (при движении транспортных средств на красный сигнал светофора) совместно с дорожными департаментами и муниципальными властями различных штатов и городов - Чикаго, Джексонвиля, Рочестера, Честорфилда, Сиэтла и т.д. При этом, наблюдается серьезная конкуренция крупных компаний на рынке, что подтверждают различные новости в прессе по поводу получения взяток местных властей от представителей компании «Redflex Traffic System» за пролонгацию соглашения о государственно-частном партнерстве именно с данном компанией без выбора другой альтернативы и т.п. [Country approves new red-light camera contract, 2013] .

На Кипре с реализацией проектов ФВФ ситуация иная. Камеры были установлены в 2006 году за счет государственных средств, при этом в устройствах были значительные неполадки, в системах отсутствовала функция хранения изображений. В дополнение к этому, существовали значительные бюрократические сложности, что негативно сказывалось на эффективности работы всей системы. Однако через некоторое время ранее установленные за счет государственного финансирования камеры были демонтированы в 2007 году. Спустя год было объявлено, что новые системы будут внедрены к 2010 году, однако в 2011 году это решение было отменено, и правительство Кипра объявило о реализации данного проекта через механизм государственно-частного партнерства. Запуск проекта был запланирован в феврале 2015, тем не менее, в мае еще продолжалось длительное обсуждение.

Проект государственно-частного партнерства достаточно сложный, поэтому на этапе подготовки документации специалисты, работающие над проектом, столкнулись со множеством трудностей. В дополнение к этому, длительное время велись переговоры с заинтересованными сторонами. В результате, было принято решение об установке 110 камер (90 стационарных и 20 мобильных) на территории всего государства [Traffic cams network, 2016]. Системы будут внедрены с целью снижения количества ДТП и числа правонарушений за превышение скоростного режима. Первоначально планировалось, что прибыль бизнеса будет зависеть от числа штрафов, но это вызвало недовольство общественности, поэтому, согласно условиям соглашения, частный бизнес будет получать фиксированный объем средств при выполнении двух условий. Во-первых, все состояние всех камер должно быть исправным, при этом устройства должны обеспечивать качественное изображение правонарушителя. Из-за неполадок в ранее установленных системах в прошлом, происходили ситуации, когда одному нарушителю дважды отправлялись уведомления о штрафах, при этом другие оставались безнаказанными. Во-вторых, в случае поломки устройства, в течение суток частный партнер обязан вернуть ее в исправное состояние, иначе, согласно условиям контракта, на него налагаются штрафные санкции, сумма которых будет вычтена из ежемесячной платы госсектором. Подчеркивается, что основной целью государства является повышение безопасности на дорогах, а не желание увеличить выручку от оплаты штрафов. На данный момент времени проект находится на стадии подготовки, однако в ближайшее время, вероятно, стоит ожидать его практического осуществления.

Важно отметить, что на каждой территории реализация проектов фотовидеофиксации осуществляется по-разному: в одних местах полностью за счет бюджетных средств, в других - путем сотрудничества с частной стороной и финансирования проекта за счет средств организации. При этом и формы взаимодействия с бизнесом варьируются, и процесс «выстраивания» отношений между участниками протекает различно в том или ином случае. Так же, как и масштаб самих проектов, так и участие частной стороны в проектах значительно отличается. В США наблюдается активное внедрение механизма государственно-частного партнерства при установке систем фотовидеофиксации в большинстве штатов. В Америке практика взаимодействия с бизнесом в данной сфере является распространенной, несмотря на большую географическую площадь страны и специфику ведения хозяйственной деятельности в рамках каждого штата. В то время как на Кипре, с относительно небольшой территорией вопрос с использованием инструмента ГЧП в области ФВФ долгое время находится на стадии обсуждения и проект до настоящего времени не реализован. Безусловно, практическое осуществление таких проектов представляет сложный и многоэтапный процесс, требующий наличия определенных ресурсов со стороны всех участников. Каждая из сторон располагает своими сравнительными преимуществами и оценивает эффективность проекта с различных точек зрения, однако насколько продуктивно и взаимовыгодно будет такое взаимодействие - зависит от заинтересованности и вклада в общий проект обоих участников. При этом важно определить форму контракта, которая позволит корректно с юридической и наиболее полно с социально-экономической точек зрения осуществить данное взаимодействие.

3. Возможные формы взаимодействия бизнеса и государства в проектах фотовидеофиксации

С правовой точки зрения взаимодействие государства и бизнеса в рамках реализации проектов фотовидеофиксации может осуществляться в различных формах. Для выбора соответствующего вида контракта необходимо принимать во внимание следующие нормативные акты, действующие на территории Российской Федерации, которые регулируют формы отношений между сторонами:

-       Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

-       Федеральный закон от 18.07.2011 №223-ФЗ (ред. от 12.03.2014, с изм. от 29.12.2014) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»;

-       Федеральный закон от 21.07.2005 №115-ФЗ (ред. от 28.06.2014) «О концессионных соглашениях»;

-       Федеральный закон от 13.07.2015 №224-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

На основании данных законов можно составить классификацию видов контрактов, которые можно рассматривать в качестве потенциальных в форм при осуществлении проектов фотовидеофиксации в формате ГЧП (исходя из более широкого понимания данного термина) (рис. 2).

Рис. 2 Возможные формы контрактов государственно-частного взаимодействия в проектах фотовидеофиксации в сфере дорожного движения

Рассмотрим каждую из форм более подробно:

а) Заключение соглашения в рамках №223-ФЗ;

В России большое количество проектов реализуется именно через государственные закупки в рамках закона о закупках [Федеральный закон №223]. Основное преимущество данного закона основано на более широких полномочиях заказчика в выборе формы закупки, и в целом, более простой и менее зарегулированной процедуре. Однако область применения данного закона существенно ограничена по кругу субъектов и объектов инвестирования, целевого назначения средств. При осуществлении капитальных затрат в большинстве случаев, используется нормативная база Федерального закона №44. Кроме, того, при его применении не образуется никаких принципиально новых юридических конструкций и экономических моделей, но при этом существенно увеличиваются риски реализации данного проекта. Поэтому применение данной формы реализации проекта скорее принесет минусы, чем плюсы.

б) Заключение контракта в рамках №44-ФЗ;

Нормативной базой служит Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ, регулирующий систему государственных закупок. С позиции контрольно-надзорных органов этот вариант может быть оптимальным и обоснованным при размещении отдельных государственных контрактов в рамках реализации проекта:

-       на проектирование системы создания новых комплексов ФВФ (с учетом заданных заказчиком стандартов);

-       на проектирование модернизации системы существующих комплексов ФВФ и центра (с учетом требованиям к стандартам, заложенных в новых комплексах);

-       на поставку новых комплексов ФВФ;

-       на проведение модернизации системы существующих комплексов ФВФ;

-       на обслуживание вновь созданных и модернизированных комплексов ФВФ;

-       на модернизацию и обслуживание центра ФВФ, где происходит аккумулирование и обработка информации.

Реализовать в данной правовой форме проект возможно, при этом экономическая составляющая взаимодействия между госсектором и частной стороной преподносится как рассрочка оплаты за поставленные товары и выполненные работы. В дополнение, применительно к проекту, работа по контрактной системе «в чистом виде» минимизирует юридические риски, так как каждый из контрактов будет предельно прозрачен, и в то же время, увеличивает затраты на администрирование проекта в целом. Следует отметить, что в рамках 44-ФЗ завершение действия контракта наступает после окончания выполнения работ по нему, в то время как формат государственно-частного партнерства предполагает средне- и долгосрочные отношения между участниками.

Фундаментом с точки зрения законодательства для данной формы также является Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ.

Контракт жизненного цикла (КЖЦ), как форма государственно-частного взаимодействия, хорошо зарекомендовал себя в зарубежной практике. Контрактная модель КЖЦ позволяет публичному субъекту переложить все проектные, строительные и эксплуатационные риски на частную сторону, и контролировать лишь основные параметры создаваемого объекта (по материалам Центра прикладной экономики НИУ ВШЭ).

У КЖЦ есть и другие преимущества для государственных органов, так как нет необходимости сразу выделять большой объем бюджетных средств, поскольку оплата происходит с момента ввода объекта в эксплуатацию и разбита на этапы. Таким образом, КЖЦ дает возможность развивать социально значимую инфраструктуру при ограниченном бюджете. Кроме того, фиксированный размер максимальных платежей позволяет планировать расходы, необходимые для исполнения контрактных обязательств.

Частному партнеру КЖЦ также несет выгоду, поскольку предполагает получение долгосрочного бюджетного финансирования, что, в свою очередь, позволяет обеспечить возвратность и доходность инвестиций. Компания свободна в выборе средств реализации проекта и заинтересована в эффективных технологиях, чтобы снизить собственные издержки на этапе последующей эксплуатации.

В соответствии со статьей 16 федерального закона №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» контракт, предусматривающий закупку товара или работы (в том числе при необходимости проектирование, конструирование объекта, который должен быть создан в результате выполнения работы), последующие обслуживание, ремонт и при необходимости эксплуатацию и (или) утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работы объекта (контракт жизненного цикла) заключается в случаях, установленных Правительством Российской Федерации.