Рассматривая вопрос о запрете выдвижения инициативы назначения и проведения референдума РФ в последний год полномочий Президента РФ или Государственной Думы, а равно в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ, Конституционный Суд РФ признал такой запрет конституционным: «Поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности и той и другой формы непосредственного народовластия, федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией. При этом он должен соблюдать требования Конституции РФ, в том числе закрепленный ею принцип периодичности выборов».
Данная норма признана соответствующей Конституции, однако я полагаю, что введенные ограничения вряд ли соразмерны и разумны. Понимая это, сам законодатель предусмотрел такие исключения из анализируемого запрета, которые не могут быть расценены как исключающие влияние тех самых «объективных обстоятельств»: независимо от избирательных кампаний могут проводиться референдумы, если это связано с исполнением международно-правовых обязательств Российской Федерацией, либо если Конституционное Собрание приняло решение о вынесении на референдум проекта новой Конституции.
По моему мнению, предоставление права выносить на референдум проект Конституции РФ в указанные периоды только Конституционному Собранию монополизирует инициативу разработки проекта Конституции, исключает вынесение на референдум альтернативных проектов. Этот путь позволяет повторить условия принятия Конституции РФ 1993 г., создает возможность узурпации референдума, превращает его в средство политического манипулирования.
Как указал Конституционный Суд РФ, ограничение референдумно-правовых процедур должно быть направлено «на обеспечение согласованного осуществления выборов и референдума, с тем, чтобы каждая из этих форм непосредственной демократии не использовалась в ущерб другой, не препятствовала ее осуществлению». Думается, что способ, избранный законодателем для реализации этой задачи, неприемлем. Практика зарубежных стран, да и наше собственное правовое регулирование убеждают в этом.
Ограничение на одновременное проведение выборов и референдума направлено на создание для всех кандидатов, выдвинутых по одномандатным округам, и политических партий, выдвинувших списки кандидатов по федеральному округу, на выборах депутатов Государственной Думы, кандидатов на должность Президента РФ равных условий для участия в избирательной кампании. Однако я полагаю, что ограничение прав всех граждан России на референдум, ограничение права многонационального народа РФ на непосредственное осуществление принадлежащей ему суверенной власти в целях обеспечения равных условий агитационной деятельности не более чем 3500 кандидатам и не более десятку политических партий носит явно несоразмерный характер, а фактически умаляет право граждан Российской Федерации на референдум.
Наиболее перспективным мне видится путь ограничения одновременного участия одних и тех же субъектов (граждан, политических партий, иных общественных организаций) в выборах и референдумах.
В частности, я полагаю возможным запретить гражданам, являющимся членами инициативной группы по проведению референдума либо иной группы участников референдума, политическим партиям и общественным организациям, выступившим с инициативой проведения референдума, а равно образовавшим иную группу участников референдума, до окончания кампании референдума выдвигать кандидатов и участвовать в предвыборной агитации во всех избирательных кампаниях, проводимых на территории, на которой проводится референдум.
Аналогично необходимо запретить кандидатам, политическим партиям, общественным организациям, выдвинувшим своих кандидатов как самостоятельно, так и в составе избирательного блока, выступать с инициативой проведения референдума, образовывать инициативную либо иные группы участников референдума (кандидатам также быть членами групп участников референдума), участвовать в агитации по вопросам референдума. В случае одновременного участия одного и того же гражданина, политической партии, общественной организации в выборах и референдуме, проводимых на одной территории, соответствующая избирательная комиссия (комиссия референдума) обязана предложить кандидату, политической партии, общественной организации в течение суток принять решение об отказе от участия в выборах либо референдуме в качестве инициатора, члена иной группы участников референдума. Если такое решение в установленный срок не будет представлено, юридически действительной должна признаваться первая по времени регистрация. В этом случае комиссия, организующая соответствующие выборы, принимает решение об аннулировании регистрации кандидата или кандидатов, выдвинутых политической партией, общественной организацией, если инициативная, либо иная группа участников референдума зарегистрирована ранее. Если гражданин, политическая партия, общественная организация, как инициаторы либо иные участники референдума зарегистрированы позже, чем выдвинуты кандидатами (выдвинули кандидатов) на выборах, комиссия, организующая соответствующий референдум, принимает решение об аннулировании регистрации соответствующей группы участников референдума.
Вопрос об отмене регистрации кандидата, кандидатов, выдвинутых политической партией, общественной организацией, в связи с нарушением запрета на одновременное участие в агитации на выборах и референдуме должен решаться судом исходя из того, что лицо должно быть отстранено от участия в той кампании, в ходе которой оно допустило нарушения (если кандидат в депутаты агитировал по вопросам референдума, необходимо отменить его регистрацию в качестве кандидата; если член инициативной или иной группы участников референдума участвовал в агитации на выборах, отмене подлежит регистрация соответствующей группы участников референдума).
Вышеуказанное позволяет предложить исключить п. 3 ст. 7 и п. 2 ст. 14 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», а именно:
Статья 7. Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума
3. Референдум не проводится в последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа. Данное положение не действует в случаях, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 6 настоящего Федерального конституционного закона.
Статья 14. Инициатива проведения референдума
1. Инициатива проведения референдума принадлежит:
2) Конституционному Собранию - в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем однозначного, абсолютно отрицательного отношения к референдуму в мире нет. Можно отметить: во-первых, в отдельных странах, конституции которых не содержат положений о референдуме, общенациональные референдумы формально-юридически не запрещены и поэтому могут проводиться (Дания, Канада, Финляндия); во-вторых, общенациональный референдум возможен как в унитарном (Греция, Италия, Испания, Португалия), так и в федеративном (Австралия, Австрия, Бельгия, Канада, Россия, ФРГ, Швейцария) государствах; в-третьих, среди инициаторов референдума в большинстве государств выступают граждане, их объединения, представляющие в компетентные органы для реализации инициативы референдума определенное количество подписей граждан, обладающих правом участия в референдуме; в-четвертых, референдум может служить консолидирующим и одновременно корректирующим деятельность органов государственной власти инструментом в современном государстве.
В связи с последним обстоятельством важно отметить, что и в современном развитом постиндустриальном и информационном государстве, достаточно сдержанно относящемся к прямой демократии, авторитетные политики заявляют об очевидном дефиците плебисцитарных элементов, четкое закрепление которых в Конституции и законодательстве способствовало бы усилению правоприменительной деятельности граждан.
Заключение
Референдум - одна из форм непосредственной демократии, содержанием которой является прямое волеизъявление установленного законом числа граждан на установленной законом территории по конкретным общественно значимым вопросам, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, обязательно выясняемое в предусмотренном законом случае, либо назначаемое по инициативе соответствующего уполномоченного субъекта инициатора, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами, либо носящее консультативный характер.
По масштабам проведения референдумы подразделяются на: общенациональные (общегосударственные), то есть проводимые на всей территории страны; региональные, то есть проводимые в масштабах более или менее крупной части страны (региона), например, субъекта федерации или иной автономной части; местные, то есть проводимые на муниципальном уровне, в том числе и в рамках местного самоуправления.
При определении предмета референдума законодатель, как правило, исходит из того, что на референдум публично-правового образования могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в его компетенции.Российский законодатель установил запрет на вынесение на референдум вопроса о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.По моему мнению, решение какого-либо вопроса охраны здоровья и безопасности населения путем применения чрезвычайных мер в силу самого характера такого события находится в компетенции соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления.
Касаясь практической стороны проявления текущей власти народа в современной России в виде референдумов, надо отметить, что проведение референдумов мало востребовано. Видимо, нужно решение вопроса о полномочиях власти народа, без которого органы государственной власти не вправе принимать решения по определенному кругу вопросов. Причем определение этого круга полномочий относится к сфере власти народа и должно стать предметом референдума. Сказанное вовсе не говорит о том, что народ должен подменить государство и взять на себя бразды управления обществом. Отнюдь. Но это говорит о другом - в демократическом обществе необходимо разграничить полномочия между народом как источником власти и государством как органом, осуществляющим управление по поручению народа. У государства должны быть свои приоритеты при выполнении этого поручения, но их так же, как и приоритеты народа, необходимо закреплять в правовом поле и затем неукоснительно осуществлять. Игнорирование и недооценка воли и права народа со стороны государства ведет к обострению отношений между ними.
Таким образом, институт референдума занимает особое место в политической жизни, его исход во многом определяет дальнейшее развитие государства на несколько лет. Референдум может изменить если не характер государственной власти, то характер и направление ее деятельности. На референдуме могут решаться ключевые вопросы жизни и одобрение на референдуме какого-то проекта решения придает ему высшую юридическую силу, ибо речь идет о прямом волеизъявлении народа. Одновременно это означает и поддержку существующей государственной власти, ее легитимацию, факт удостоверения ее соответствия чаяниям и интересам народа, большинства населения. В современных условиях стержнем для формирования и эффективного действия института референдума, должно стать обеспечение политической свободы каждого гражданина, его права выбирать. Нельзя допускать, чтобы референдум заменял институты политического представительства и противопоставлялся им как прямое выражение воли народа ее искаженной передаче парламентариями.
Список использованных источников
Нормативные правовые акты
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (ред. от 21.07.2014 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31.
2. О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 №5-ФКЗ (ред. от 06.04.2015) // Парламентская газета. - № 117. - 2004.
3.Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред. от 05.04.2016) // Парламентская газета. - № 110-111. - 2002.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) // Собрание законодательства РФ. - № 40. - 2003. - ст. 3822.
5.О местном референдуме в Московской области: Закон Московской области от 19.11.2003 №148/2003-ОЗ (ред. от 05.05.2015) принят постановлением Мособлдумы от 29.10.2003 N 2/73-П // Вестник Московской областной Думы. - № 2. - 2004.
6. О референдумах в городе Москве: Закон г. Москвы от 18.04.2007 №11(ред. 25.02.2015) // Вестник Мэра и Правительства Москвы. - №29. - 2007.
7.О референдуме Санкт-Петербурга: Закон Санкт-Петербурга от 19.03.2004 № 136-21 (ред. от 25.12.2015) принят Законодательным Собранием г. Санкт-Петербург 10.03.2004 // Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. - №8. - 2004.
8.О местном референдуме в Санкт-Петербурге:Закон Санкт-Петербурга от 19.03.2004 № 138-22 (ред. от 05.03.2015) принят Законодательным Собранием г. Санкт-Петербург 10.03.2004 // Новое в законодательстве Санкт-Петербурга. - №8. - 2004.
Материалы судебной практики
9. По ходатайству Президента Республики Башкортостан об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 года по ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан: Определение Конституционного Суда РФ от 06.12.2001 №249-О // Собрание законодательства РФ. - № 4. - 2002. - Ст. 374.
10. По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона от 27 сентября 2002 года «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда РФ от 11.06.2003 № 10-П с особым мнением судьи Конституционного Суда РФ В.О. Лучина, особым мнением судьи Конституционного Суда РФ В.Г. Ярославцева // Собрание законодательства РФ. - № 25. - 2003. - Ст. 2564.