16 марта 2014 г. был проведен референдум по вопросу о будущем статусе полуострова Крым. Согласно официальным результатам, в Автономной Республики Крым 96,77 % проголосовавших поддержало присоединение Крыма к России при явке 83,1 %, в Севастополе за присоединение к России проголосовало 95,6 % избирателей при явке 89,5 %.
17 марта 2014 г. на основании Декларации о независимости и результатов референдума была провозглашена Республика Крым как независимое и суверенное государство, в состав которой вошёл Севастополь в качестве города с особым статусом.
Местный референдум- референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.
Местный референдум является составной частью организационной основы местного самоуправления. Конституция РФ ставит местный референдум на первое место среди всех остальных форм осуществления местного самоуправления. Тем самым он является высшей формой народовластия на муниципальном уровне.
Главная ценность института местного референдума состоит в возможности его использования населением по собственной воле, без санкции органов местного самоуправления.
Местный референдум представляет собой одну из форм непосредственного выражения народовластия. Участвуя в референдуме, граждане принимают решения по значимым вопросам. В соответствии с Конституцией РФ местный референдум является высшей формой непосредственного народовластия на муниципальном уровне, а также составной частью организационной основы местного самоуправления.
Глава 3. Проблемы реализации права граждан Российской Федерации на референдум
3.1 Предметные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме
При определении предмета референдума законодатель, как правило, исходит из того, что на референдум публично-правового образования могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в его компетенции. С точки зрения законодательной техники, требования к предмету референдума субъекта РФ и местного референдума устанавливаются путем определения вопросов, которые могут быть вынесены на референдум (позитивные требования), а в отношении всех видов референдума, в качестве общего запрета на принятие определенных решений независимо от предлагаемого вопроса, запрета на вынесение определенных вопросов (негативные требования). В отношении формулы референдума, то есть формулировки конкретного вопроса, выносимого на референдум, законодательством предусмотрены только позитивные требования.
Анализ мирового опыта проведения референдумов показывает, что отсутствие в законодательстве требований к формуле приводит к тому, что принятое на референдуме решение не соответствует истинному волеизъявлению граждан. В связи с этим нам представляется правильным, что в ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»предусмотрено специальное требование к формулировке референдума: вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (п. 7 ст. 6).Ограничения, связанные с принятием на референдуме публично-властных решений, достаточно подробно исследованы в отечественной конституционно-правовой науке. Не касаясь характеристики содержания данных ограничений, остановимся на проблемах реализации права граждан на референдум.
При формулировании норм о предмете референдума законодатель не может исходить из разрешения «выносить на референдум открытый список вопросов, вынесение которых не противоречит действующему законодательству». В данном случае конкретизация, против которой выступает А.Р. Аванесян, не может быть по своей гарантийной сути излишней, она, напротив, является обязательным элементом правового регулирования. Одновременно нормы о предмете референдума должны быть сформулированы таким образом, чтобы обеспечить эффективное функционирование данного правового института и исключить возможность принятия на референдуме неквалифицированного либо заранее известного решения.
Мировая практика идет по пути исключения возможности вынесения на референдум вопросов чрезвычайного либо безотлагательного характера, по тому же пути пошел и российский законодатель, установив запрет на вынесение на референдум вопроса о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
По моему мнению, решение какого-либо вопроса охраны здоровья и безопасности населения путем применения чрезвычайных мер в силу самого характера такого события находится в компетенции соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления. В том случае, если такие решения приняты, они адекватны характеру происшествия и позитивно оцениваются населением, при существующем порядке назначения референдума инициатива его проведения не будет поддержана гражданами.
Законодательство о референдуме таково, что с момента выдвижения инициативы проведения референдума субъекта РФ, либо местного референдума до начала сбора подписей проходит не менее 1,5 - 3 месяцев. Не известно случаев природных или техногенных катастроф, когда аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов, проводились более указанного срока, а все иные работы связаны с ликвидацией последствий катастрофы и, по буквальному смыслу Закона, вопрос о них может быть решен на референдуме, поскольку ликвидация последствий катастрофы не носит чрезвычайный и срочный характер.
Опасность существования данной нормы состоит не в ее юридической декоративности, а в возможности широчайшего ее толкования. Так, в ходе акции «Референдум - за!» политической партии «Союз правых сил», проводимой в 1999 году, в качестве одного из вопросов федерального референдума был вынесен вопрос о том, чтобы в «горячих точках» службу проходили лишь военнослужащие-контрактники. В проведении данного референдума было отказано в связи с недостаточным количеством достоверных подписей избирателей, собранных в поддержку инициативы его проведения, однако Правовое управление Центральной избирательной комиссии РФ, анализируя содержание предлагаемых вопросов, в отношении этого вопроса указало на невозможность его вынесения на референдум со следующей мотивировкой: «Проведение боевых операций и определение состава военнослужащих, участвующих в них, относится к принятию чрезвычайных и срочных мер по обеспечению безопасности населения».
При определении предмета любого референдума необходимо исходить из того, что на референдум могут быть вынесены только те вопросы, которые находятся в ведении соответствующего публично-правового образования. Такое правовое регулирование не нарушает принципа народного суверенитета, учитывает специфику федеративного государства и самостоятельность субъектов РФ в осуществлении государственной власти вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов.
1. Изложенное позволяет предложить исключить подп. 8 п. 5 ст. 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», а именно:
Статья 6. Вопросы референдума и порядок их вынесения на референдум
5. На референдум не могут выноситься вопросы:
8) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
2. Также предлагается исключитьподп. «д» п. 8 ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а именно:
Статья 12. Вопросы референдума
8. На референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Особый интерес представляет вопрос о том, возможно ли принятие Конституции РФ на референдуме по инициативе граждан РФ, или, как ставит проблему С.А. Авакьян, возможно ли «пренебречь» действующей Конституцией с ее усложненным порядком пересмотра? Полностью поддерживая приведенные в литературе аргументы в пользу положительного ответа, я также полагаю, что действующее законодательство не содержит (и, самое главное, не может содержать) запрета на принятие новой Конституции по инициативе граждан.
Известно, что пересмотр Конституции, влекущий разработку ее нового проекта - это внесение изменений и дополнений в нормы, включенные в главы 1, 2 и 9, то есть изменение так называемых неизменных конституционных положений. Реализованная в России модель обеспечения стабильности Конституции состоит в том, что, с одной стороны, неизменные положения могут быть изменены только путем принятия новой Конституции, а с другой - единственным основанием для принятия новой Конституции является подтвержденная Конституционным Собранием необходимость редактирования неизменных положений.При внесении гражданами инициативного проекта не ставится вопрос о пересмотре положений действующей Конституции, что по смыслу статей 134 и 135 Конституции не является предложением о пересмотре, вносимом уполномоченными субъектами, не влечет возбуждение вопроса о пересмотре Конституции Федеральным Собранием, не дает оснований для созыва Конституционного Собрания. Возможны три способа принятия новой Конституции России:
1) Конституционным Собранием;
2) референдумом, назначенным по инициативе Конституционного Собрания;
3) референдумом, назначенным по инициативе не менее 2 миллионов граждан России.
Перспектива развития российского конституционализма видится в тезисе С.А. Авакьяна о том, что «иного пути принятия новой Конституции России, кроме как путем референдума, мы пока не видим. К тому же это было логичнее, чем принимать Конституцию на Конституционном Собрании. Ведь в Законе о референдуме сказано, что решение, принятое путем референдума, может быть отменено или изменено путем принятия решения на новом референдуме РФ. И хотя сама Конституция позволяет принять новый Основной закон Конституционному Собранию, вынесение его на референдум было бы проявлением уважения к народу. Но в новой Конституции надо предусмотреть возможность внесения изменений в ее текст актами парламента (конечно, квалифицированным большинством), а также принятия им последующей Конституции. Голосуя на референдуме за Конституцию в целом, народ тем самым поддержал бы и такое правило, вручая принятие Основного закона избранному им парламенту».
3.2 Временные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме
Анализируя обстоятельства, исключающие возможность выдвижения инициативы проведения референдума, остановимся на проблеме соотношения возможности граждан принять решение на референдуме и сформировать какие-либо органы власти путем выборов.
В ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» в силу п. 3 ст. 7, п. 2 ст. 14 граждане не вправе выдвинуть инициативу проведения референдума и референдум не проводится в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ на основании решения уполномоченного федерального органа (кроме референдума, проводимого на основании соответствующего решения Конституционного Собрания либо решения федерального органа власти, принятого во исполнение международно-правовых обязательств РФ)Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) "О референдуме Российской Федерации" // "Парламентская газета", N 117, 30.06.2004..
И хотя по данному вопросу существует окончательное решение Конституционного Суда РФ, полагаю возможным высказать собственную позицию в отношении рассматриваемых норм.
Прежде всего, одна форма прямой демократии (референдум) не должна отрицать либо нивелировать другую форму (выборы), а представительная демократия не должна противопоставляться непосредственной. Как указал Конституционный Суд РФ: «Провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа, Конституция РФ исходит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в ст. 3 Конституции РФ (референдум - свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов ст. 32 Конституции РФ, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осуществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранным в органы публичной власти, а затем - право участвовать в референдуме. Периоды, в течение которых референдум РФ не может быть инициирован и проведен, не должны приводить к фактической отмене института референдума. Поскольку федеральное законодательство призвано обеспечивать равные возможности участия граждан РФ в выборах федеральных органов государственной власти и в референдуме РФ, периоды, в течение которых граждане могут осуществить свободное волеизъявление в одной и другой формах, должны быть соразмерны. Во всяком случае, период, в течение которого граждане РФ вправе выступать с инициативой о проведении референдума РФ и непосредственно участвовать в нем, должен составлять не менее половины избирательного цикла».