Далее рассмотрим прочие аспекты договора некоммерческой концессии, более схожие с аналогичными элементами договоров других видов, но также имеющие определенные отличия, которые основываются на изложенных выше правах и обязанностях, выявленных особенностях коммерческой и некоммерческой концессии.
Предмет договора -- передача муниципалитетам документации, необходимой для ведения деятельности, права использовать общее наименование (например, «Система управления регионом»), информационных ресурсов, предоставление администрацией субъекта РФ консультационного и технического содействия, права действовать в единых системах планирования развития региона, создание однородного правового поля, систем повышения квалификации сотрудников органов управления и контроля качества, а также разрешение на предоставление субконцессий (для муниципальных районов).
Проект договора может, для упрощения процедуры внесения изменений, утверждаться нормативным актом губернатора или администрации региона. Целью его заключения является объединение усилий органов исполнительной власти регионального и муниципального уровней, направленных на повышение качества (уровня) жизни населения.
Основными элементами договора некоммерческой концессии (по аналогии с договором франчайзинга), отличающих его от других видов договоров, должны стать: перечень прав и обязанностей «правообладателя» и «пользователя» с выделением взаимно передаваемых прав и обязанностей, а также указание на территорию, на которой действует договор, и возможность предоставления субконцессий.
К общим элементам договоров, актуальных и для договоров некоммерческой концессии, с учетом положений Гражданского кодекса РФ и сложившейся практики, можно также отнести: дату и место заключения; идентификационные данные контрагентов; указание на лиц, имеющих право действовать от имени каждой из сторон; дату начала действия договора (в большинстве случаев будет совпадать с датой его заключения) и срок его действия; порядок изменения, прекращения договора, разрешения споров; реквизиты и подписи сторон. Поскольку общеизвестные элементы рассматривать нецелесообразно, видится необходимым дать пояснения относительно тех, которые будут иметь отличия в данном виде договоров.
Идентификационные данные контрагентов -- это наименования органов управления, заключающих договор, в соответствии с уставами региона и муниципальных образований, т. е. соответствующих администраций. Их реквизиты указываются в конце документа перед подписями сторон.
Лицами, действующими от имени каждой из сторон, соответственно, являются руководитель региона (губернатор) и главы (руководители администраций) муниципальных образований. В целях обеспечения единообразия систем управления уставы всех муниципальных образований должны устанавливать следующее: избранный глава муниципалитета является руководителем местной администрации.
Порядки изменения или прекращения договоров, кроме стандартных для договоров условий, могут включать учет изменений действующего законодательства, делающих дальнейшее исполнение условий договора (в случае изменений -- в действующей редакции) невозможным. Споры между сторонами, в случае отсутствия возможности прийти к консенсусу путем переговоров, также передаются для рассмотрения в судебные инстанции.
В ходе заключения договоров некоммерческой концессии, структура, наименования и функции муниципальных органов управления (как городских округов и муниципальных районов, так и городских и сельских поселений) также приводятся в соответствие с системой органов управления регионом с учетом полномочий, предоставленных законодательством, состава производственно-экономического комплекса, оптимизации внутренней структуры органов управления.
Как и в большинстве случаев заключения договоров коммерческой концессии, в ее некоммерческом варианте правообладатель и оператор несут субсидиарную ответственность за качество (в том числе своевременность) предоставления услуг. Если качество оказываемых услуг оказывается ниже, чем установлено нормативными документами, то наказанию, прежде всего снижению размеров премиальных выплат, подлежат ответственные работники и правообладателя, и оператора: одни, как не исполнившие услугу, вторые, как не проконтролировавшие исполнение, вне зависимости от того, какая услуга была запрошена «клиентом» -- муниципальная или государственная.
В договорах коммерческой концессии достаточно часто присутствует пункт о самостоятельности и независимости операторов, что в свете законодательства о местном самоуправлении, в документах о некоммерческой концессии приобретает приоритетную значимость. Назначение и снятие с должности руководителей операторов осуществляется в соответствии с действующим законодательством. В случае, когда руководитель оператора не справляется с решением поставленных перед ним задач, процедура его замены, в рамках правового поля, может быть инициирована правообладателем.
Механизм использования некоммерческой концессии для регионального развития
Заключение договоров некоммерческой концессии позволит органам регионального управления, не нарушая действующее законодательство, осуществлять руководство комплексным развитием региона, непосредственно указывая муниципалитетам не только приоритетные направления развития (индикативное планирование), но и разрабатывая для них конкретные действия, особенно в сфере развития отраслей, позволяющих с максимальной эффективностью производить необходимую для регионального хозяйства продукцию, оценивая результаты их деятельности на основании достижения запланированных значений показателей (директивное планирование).
Практически это будет выражаться в совместном создании органами государственного и муниципального управления стратегических и плановых (отраслевых) документов, взаимоувязанных по целям, ресурсам, периодам исполнения, а также в совместном контроле реализации этих документов. Этот процесс целесообразно рассматривать во взаимодействии с другими элементами механизма использования некоммерческой концессии, как представлено на рисунке.
Первым элементом системы является процесс создания и дальнейшего совершенствования нормативных основ некоммерческой концессии, выражающегося в доработке соответствующего регионального закона, а также разработке, принятии и доработке, в связи с изменением внутренних и внешних условий, дополняющих его положения подзаконных актов. Основную роль в этих процессах играют органы регионального и муниципального управления.
Рис. Основные блоки механизма использования некоммерческой концессии (НК) в структуре управления развитием региона Fig. The main blocks of the mechanism for the use of non-commercial concession (NC) in the structure of regional development
Создаваемая нормативная база является основой деятельности других компонентов механизма. Так, в соответствии с ней, заключаются договоры некоммерческойконцессии, а в дальнейшем, в них вносятся дополнения и изменения, позволяющие не только поддерживать соответствие этих договоров действующему законодательству, но и своевременно реагировать на происходящие изменения в социально-экономическом развитии участников концессии, внедрять передовой опыт, полученный отдельными участниками, и т. д.
Матрично-модульная структура органов управления (особенности которой нами рассмотрены ранее [9, с. 36-46]) позволяет создавать рабочие группы, осуществляющие выполнение значимых для «клиентов» системы социально-экономического развития региона процессов, а также изменять и ликвидировать эти группы в случаях изменения целей их деятельности, изменений в законодательстве или завершения ими работы, ради выполнения которой они были созданы. Рабочие группы не только изменяются в соответствии с принимаемыми нормативными актами, но и сами могут являться инициаторами внесения изменений в законодательную базу, устанавливающую отношения в рамках некоммерческой концессии.
Органы управления регионального и муниципального уровней, созданные ими рабочие группы, с привлечением представителей заинтересованных сторон (население, предпринимательское сообщество) и сторонних экспертов, играют ключевую роль в деятельности подсистемы создания и реализации стратегических документов, которая является следующим элементом механизма.
Сформированная нормативная база, заключенные договоры некоммерческой концессии и деятельность рабочих групп являются определяющими факторами формирования системы стратегических документов. В реализации документов этойсистемы участвуют не только органы управления различных уровней и созданные ими рабочие группы, но и государственные и муниципальные предприятия и учреждения, частные организации, граждане.
Как было указано выше, документом, обеспечивающим реализацию преимуществ, получаемых регионом и муниципалитетами в результате использования некоммерческой концессии, являются стратегия социально-экономического развития региона, основные положения которой детализированы в программах развития основных отраслей региональной экономики и муниципальных стратегиях, являющихся базой для муниципальных отраслевых программ.
Представленная конфигурация нормативных основ некоммерческой концессии и системы стратегических документов позволяет осуществлять выравнивание социально-экономического развития муниципальных образований, расположенных на территории региона, и их дальнейшее не соревновательное, а взаимоподдержи- вающее развитие с учетом главной цели -- равномерного повышения качества жизни населения.
На основании нормативной базы, договоров некоммерческой концессии и стратегических документов, органы управления (и созданные ими рабочие группы) осуществляют аккумулирование ресурсов (прежде всего финансовых), которые в дальнейшем направляются на развитие наиболее проблемных участков деятельности конкретных муниципалитетов. Например, капитальный ремонт или строительство школ, детских садов, лечебных или спортивных учреждений, адресная поддержка отдельных категорий работников этих сфер. В рамках данной подсистемы возможно установление повышенного (по сравнению с аналогичными показателями соседних муниципалитетов) уровня оплаты труда работников наиболее проблемных сфер жизнедеятельности конкретного поселения, предоставление им жилья, других социальных и коммунальных благ на безвозмездной основе.
Выбор направлений развития муниципалитетов, которым оказывается поддержка, осуществляется на основании сравнительного анализа ситуации по региону в целом. Целевой характер предоставляемых средств не позволяет органам местного самоуправления перераспределять их на осуществление других проектов муниципального развития или иные нужды.
Региональные органы управления, в рамках использования некоммерческой концессии, получают возможность регулировать развитие муниципальных образований, концентрируя и направляя ресурсы на поддержку наиболее проблемных сфер муниципалитетов, отстающих в развитии, но имея при этом возможность контролировать распределение этих ресурсов и получаемые в ходе их использования результаты.
Сервисное обслуживание органов муниципального управления в таких областях, как юриспруденция, бухгалтерский учет, информатизация, предоставление данных, транспорт, обучение и других, в рамках некоммерческой концессии передается органам государственного управления, действующим или специально созданным государственным учреждениям, сторонним организациям, которые могут осуществлять эту деятельность более эффективно, чем подразделения местных администраций. Возможность бесплатно или с минимальными затратами пользоваться услугами государственных учреждений, передавая им обеспечивающие виды деятельности, для муниципальных органов управления также будет являться следствием заключения договора некоммерческой концессии.
Эта подсистема, получая воздействия от практически всех указанных выше блоков, сама активно действует на развитие нормативной базы (заинтересованные стороны, оказывающие услуги, могут выступать с законодательной инициативой), деятельность рабочих групп (например, в случае их ликвидации и передачи внешним исполнителям востребованных «клиентами» функций), а через изменение нормативной базы и на содержание договоров некоммерческой концессии
Все указанные блоки воздействуют на темпы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, в котором используется некоммерческая концессия, но их можно условно разделить на блоки непосредственного и опосредованного действия. К тем, которые непосредственно влияют на уровень развития каждого конкретного муниципалитета и региона в целом, необходимо отнести: создание, деятельность и ликвидацию рабочих групп всех уровней системы управления, систему стратегических документов, в которых представлены системы конкретных действий, направленных на развитие отдельных отраслей хозяйства и административно-территориальных образований в целом, и перераспределение ресурсов на поддержание и развитие наиболее проблемных сфер муниципального хозяйства в конкретных географических точках.
Заключение
Представленные в статье материалы позволяют сделать выводы.