Костромской государственный университет
Теоретические и нормативные основы некоммерческой концессии
Орлов Е.В.
г. Кострома
Аннотация
некоммерческий концессия муниципальный образование
В статье, продолжающей ряд публикаций автора о некоммерческой концессии, рассмотрены теоретические аспекты использования этого инструмента регионального развития. Предполагается, что его применение позволит существенно повысить эффективность взаимодействия региональных и местных органов управления в целях повышения уровня жизни населения, проживающего во всех муниципальных образованиях субъекта Российской Федерации. Акцент сделан на регулировании некоммерческих концессионных отношений с помощью договора, заключаемого в рамках, определенных региональным законом, а также прочих элементах механизма применения некоммерческой концессии для регионального развития. Рассмотрены основные составляющие договоров некоммерческой концессии, приоритетное внимание уделено новым правам и обязанностям сторон, возникающим в связи с заключением соответствующих договоров и отражающим новизну данного инструмента развития регионов. Целостный механизм использования некоммерческой концессии для ускорения социально-экономического развития муниципалитетов и регионов, отдельные элементы которого рассмотрены в предыдущих работах автора, позволяет осуществлять комплексное воздействие на базовые сферы жизнедеятельности населения в целях существенного улучшения складывающейся в них ситуации. В результате использования некоммерческой концессии в регионе происходит выравнивание социально-экономического развития муниципалитетов, предоставление гражданам рабочих мест, товаров и услуг по месту проживания, что позволяет снизить переток населения, решая тем самым проблемы критического снижения численности населения одних территорий и перенаселенности других. Некоммерческая концессия является универсальным инструментом регионального развития и может быть применена после апробации на базе одного или нескольких регионов, во всех субъектах РФ.
Ключевые слова: франчайзинг, регион, муниципалитет, договор некоммерческой концессии, рабочие группы, система стратегических документов, социально-экономическое развитие
Annotation
Theoretical and Law Bases of Noncommercial Concession
Evgeniy V. Orlov Kostroma State University, Kostroma, Russian Federation;
Theoretical aspects of noncommercial concession use are considered in the article. It will allow to increase significantly efficiency of regional and local governing bodies interaction, and therefore the standard of living of municipalities population. The emphasis is placed on regulation of the noncommercial concession relations by the contract, determined by the regional law, and also other elements of the mechanism of noncommercial concession use for regional development.
The main components of noncommercial concession contracts are considered, priority attention is paid to the new rights and obligations of the parties, arising in connection with the conclusion of the relevant contracts and reflecting novelty of this regions development instrument. The complete mechanism of noncommercial concession use for acceleration of social and economic development of municipalities and regions allows to carry out complex impact on basic spheres of the population's activity for significant improvement of the situation. Use of noncommercial concession in the region is resulted by alignment of social and economic development of municipalities, granting to citizens jobs, goods and services in the place of residence, that allows to lower a population overflow, solving thereby problems of critical decrease in population of some territories and overpopulation of others. Noncommercial concession is the universal instrument of regional development and can be applied, after approbation on the basis of one or several regions, in all regions of the Russian Federation.
Keywords: Franchizing, region, municipality, contract of noncommercial concession, workgroups, system of strategic documents, social and economic development
Введение
В условиях усиления внешнеполитического давления [15; 17; 18; 20; 21 и др.] и усложнения внутренней ситуации в стране [1; 2; 3; 5 и др.] становится необходимой разработка методов и механизмов, позволяющих противодействовать центробежным силам, в том числе объединять органы управления различных уровней для совместного воздействия на наиболее проблемные участки жизнедеятельности локальных и региональных социумов.
Целью данной статьи является рассмотрение концептуальных и законодательнонормативных подходов к внедрению указанного инструмента в деятельность субфедеральных и местных органов управления. Для достижения указанной цели автором поставлен и решен ряд задач, нашедших свое отражение в структуре данной статьи.
В первом разделе дана краткая информация о самом предлагаемом инструменте регионального развития -- некоммерческой концессии, поскольку предполагается, что не все читатели имели возможность ознакомиться с предыдущими работами автора.
Во втором разделе, на основе анализа преимущественно зарубежных источников, определены дополнительные, не рассмотренные ранее, преимущества и недостатки коммерческой концессии (франчайзинга) и выявлено их потенциальное влияние на эффективность взаимодействия органов управления регионами и муниципалитетами.
В третьем разделе проведены аналогии между коммерческой и некоммерческой концессией в рамках классификационных признаков первой, определены те из них, которые являются значимыми для некоммерческого варианта, уточнены те особенности, которые оказывают наибольшее влияние на построение и функционирование некоммерческих концессионных отношений.
В четвертом разделе рассмотрены основные аспекты договоров некоммерческой концессии, как общие для всех документов договорной формы, так и отличающие данный вид договоров от прочих. Особенное внимание уделено правам и обязанностям сторон, возникающим в результате заключения договора.
В пятом разделе представлены основные элементы механизма применения некоммерческой концессии для ускорения социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, учитывающие преимущества, получаемые в процессе использования некоммерческой концессии, ее структурные особенности и возможности, вытекающие из договорной формы установления взаимоотношений.
Некоммерческая концессия: определение
Поскольку некоммерческая концессия является новым инструментом регионального развития, в научной литературе, кроме предшествующих работ автора [9 и др.], упоминание о ней не встречается. Единственный случай употребления данного словосочетания связан с тем, что В. Перков [10], говоря о коммерческой концессии (франчайзинге), пишет, что, по логике, должен существовать и ее некоммерческий вариант.
В Российской Федерации франчайзинг официально называется «коммерческой концессией». Законодательно установленного определения данного понятия не существует, поэтому авторы, раскрывающие в своих работах отдельные аспекты коммерческой концессии (франчайзинга) [4; 6; 7; 8; 11; 13], дают свои определения, которые были приняты во внимание при формулировании определения некоммерческой концессии.
Отношения, возникающие в результате заключения договора коммерческой концессии, урегулированы только гл. 54 Гражданского кодекса Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации (ч. 2) [Электронный ресурс]. Режим доступа: Система КонсультантПлюс (дата обращения: 15.04.2019).. Так, в соответствии со ст. 1027 указанного документа, по договору коммерческой концессии одна сторона (правообладатель) обязуется предоставить другой стороне (пользователю) за вознаграждение на срок или без указания срока право использовать в предпринимательской деятельности пользователя комплекс принадлежащих правообладателю исключительных прав, включающий право на товарный знак, знак обслуживания, а также права на другие предусмотренные договором объекты исключительных прав, в частности на коммерческое обозначение, секрет производства (ноу-хау). При формулировании теоретических основ некоммерческой концессии все указанные особенности, за исключением коммерческой составляющей, были приняты во внимание.
В результате развития теоретических основ некоммерческой концессии в предшествующих работах автора [9 и др.], на момент написания данной статьи, базовое понятие может быть определено следующим образом:
Некоммерческая концессия -- это форма оптимизации взаимодействия законодательно разделенных уровней управления: органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, основанной на договорных отношениях, в результате которой стороны объединяют усилия в целях повышения качества жизни населения, путем перераспределения обязанностей по оказанию услуг и осуществлению обеспечивающей деятельности, оптимизации структуры и взаимодействия органов управления, общего планирования и развития реального сектора экономики.
Предполагается, что на основе некоммерческой концессии региональные и муниципальные органы управления будут строить взаимоотношения, не противоречащие положениям главы 8 Конституции Российской Федерации, провозглашающей самостоятельность местного самоуправления вообще и органов местного самоуправления в частности. Эффект достигается путем единовременного государственно-муниципального воздействия на те сферы жизнедеятельности общества, которые требуют приоритетного внимания в данный период времени.
Мы склонны согласиться с А. А. Уваровым, который пишет [12, с. 22], что сфера облеченного в форму договора взаимодействия не должна касаться отношений, связанных с перераспределением властных полномочий от органов местного самоуправления к органам государственной власти. Договорная форма используется во взаимодействии между государственными и муниципальными органами власти по вопросам их сотрудничества, в частности в гражданско-правовых отношениях имущественного характера, а также для создания государственными органами необходимых правовых, организационных, материально-финансовых и других условий реализации полномочий органов местного самоуправления.
Преимущества и недостатки применения концессионных инструментов для развития регионов
Основные преимущества и недостатки франчайзинга, наиболее полно отраженные в исследованиях М. Мендельсона [7, с. 21-23] и В. Колесникова [6, с. 39-46], были рассмотрены нами применительно к некоммерческой концессии ранее [9, с. 18-22]. Необходимо отметить, что частично аналогичные позиции отражены и в зарубежных источниках, например [24].
Проблемы, имеющие наибольшую вероятность возникновения в ходе установления и дальнейшего развития некоммерческой концессии, также не были оставлены нами без внимания -- они также достаточно подробно рассмотрены в предшествующих работах (например [9, с. 59-63]). Здесь видится необходимым рассмотреть дополнительные параметры, в основном ограничивающие применение концессионных инструментов, представленные в зарубежной литературе.
Особенное внимание авторы [14; 19; 25] уделяют проблемам взаимодействия правообладателя и операторов, которые в современной коммерческой концессии, требуя большей свободы действий, обладая собственным видением бизнеса и его перспектив, постоянно пытаются выйти за рамки, указанные в договоре. Вопросы доверия, делегирования полномочий действительно являются краеугольными в условиях коммерческой концессии. Иногда проблемы взаимодействия обусловлены новым типом операторов, занимающих более активную позицию. Подобные проблемы неактуальны для некоммерческой концессии, поскольку операторы известны и предсказуемы, основные элементы взаимодействия сторон договора прописаны в законодательных актах, к тому же большинство операторов не обладают ресурсами для самостоятельной деятельности.
В то же время возникает вопрос [25] восприимчивости правообладателя к инициативам, исходящим от операторов. Их предложения нововведений должны рассматриваться, а наиболее приемлемые и перспективные внедряться в деятельность всей сети. При некоммерческой концессии такие предложения проходят минимальный путь, рассматриваются оперативно (на уровне, достаточном для принятия решения) и, в случае признания полезными, в кратчайшие сроки распространяются на деятельность всех операторов. Этому способствуют и ограниченность территории, и система взаимодействия подразделений администрации региона и муниципальных администраций в рамках матрично-модульной структуры.
Дополнительно можно упомянуть вопрос использования новых информационных технологий при установлении отношений франчайзинга, указанный Ф. Лафонтен [22, с. 24] в качестве одного из ключевых. Но если в коммерческой концессии это, помимо получения преимуществ (единообразие, удешевление и т.д.), приводит к возникновению проблем (перекладывание расходов на операторов, использование ими других технологических решений и т.д.), то в некоммерческой подобные недостатки также не актуальны, поскольку основное финансирование информатизации в значительной степени осуществляется за счет правообладателя, а у большинства операторов нет ресурсов на заказ или приобретение других информационных решений.
С. Майкл [23], рассматривая влияние франчайзинга на экономическое развитие территорий (при том, что оно не является целью данного вида предпринимательской деятельности), приходит к выводу о том, что такое влияние есть и оно является упреждающим, т. е. развитие коммерческой концессии ведет к развитию территории. Можно предположить, что внедрение некоммерческой концессии, непосредственной целью которой является социально-экономическое развитие регионов и муниципалитетов, приведет к значительному ускорению такого развития