Определение направлений развития некоммерческой концессии на основании классификации франчайзинга
В результате отсутствия у органов управления производственной деятельности и коммерческих интересов во взаимоотношениях с муниципалитетами, а также ограниченности некоммерческой концессии территорией конкретного региона, из всех признаков классификации франчайзинга, представленных ранее [9, с. 136], для некоммерческой концессии будут актуальны только характер деятельности объектов франчайзинга и структура построения франшизной системы. Необходимость использования аналогов апробированных и наиболее совершенных видов коммерческой концессии определяет выбор варианта по первому параметру -- франшиза на определенный вид деятельности, а конкретно, франчайзинг бизнес- формата, являющийся, по мнению зарубежных авторов (например, [23]), наиболее разработанной, часто используемой и одновременно наиболее перспективной формой коммерческой концессии. А двухуровневая система органов местного самоуправления делает единственно возможным, по второму параметру, такой вид районного франчайзинга, как субфранчайзинг.
Видится необходимым остановиться более подробно на особенностях бизнес- формат франчайзинга, которые, с одной стороны, выделяют его среди остальных видов, а с другой -- позволяют использовать в системе управления регионом. Продуктом (передаваемым по договору) [16, с. 125] является точка реализации товаров или услуг, оператору продается «путь ведения дел» вместе с пакетом услуг и руководством по ведению дел, в котором раскрыты стандарты контроля качества, условия постоянного обучения, коммуникации и другие виды поддержки.
Этот вид франчайзинга, по мнению В. Колесникова [6, с. 64], представляет собой способ ведения бизнеса, при котором оператор приобретает право, ограниченное конкретной территорией, открыть собственное предприятие аналогичного профиля под товарным знаком (знаком обслуживания) продавца франшизы и берет на себя обязательства полностью скопировать формат франшизного бизнеса по определенной модели, отработанной компанией-франшизодателем. По нашему мнению, все указанные особенности оптимально подходят к взаимоотношениям между органами управления регионом и муниципалитетами.
Использование бизнес-формат франчайзинга означает наличие у правообладателя: торговой марки, технологии ведения дела, методов, стандартов, системы знаний, технических и маркетинговых ноу-хау, т. е. системы, право на использование которой и предоставляется оператору. Создание стандартов и бизнес-процессов, разработка требований к системе, формирование модели и ее апробация, завоевание доверия клиентов, формирование системы внутрисетевых взаимодействий являются задачами высокой сложности и требуют существенных затрат временных ресурсов. Правообладателем могут сдаваться операторам в аренду основные фонды, предлагаться финансирование, он вправе также выступить для них в качестве поставщика.
Необходимость использования субфранчайзинга, когда у оператора первого уровня, работающего на большой территории (в районе), появляются подконтрольные ему операторы, не имеющие прямого контакта с первоначальным правообладателем, обусловлена тем, что система органов муниципального управления имеет, в соответствии с законом Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ [Электронный ресурс]. Режим доступа: Система КонсультантПлюс (дата обращения: 15.04.2019)., два уровня: в муниципальных районах есть городские и сельские поселения, а в городских округах могут создаваться районы.
Оператор, действующий в «районе» и обладающий мастер-франшизой, может реализовывать товары и услуги сам, но основным его «бизнесом» является обеспечение и развитие деятельности субоператоров, действующих на территориях, входящих в зону его ответственности, так, как было бы в случае, если бы они работали напрямую с правообладателем. Все это идеально подходит к сложившейся системе управления.
Договор некоммерческой концессии как основа построения новых отношений между регионом и муниципалитетами
Правовой основой некоммерческой концессии будет являться закон региона, в котором она применяется, «О некоммерческой концессии» (его проект представлен в [9, с. 137-142]), не входящий в противоречия с нормативно-правовыми актами федерального и регионального уровня.
В этом законе определяются: предмет его регулирования и основные понятия, принципы и цели некоммерческой концессии, ее участники, их полномочия и ответственность. В то же время он оставляет широкое поле для регулирования подзаконными актами и договорами некоммерческой концессии. Практические вопросы взаимодействия региональных и муниципальных органов власти в рамках некоммерческой концессии указываются в соответствующих договорах.
Договоры некоммерческой концессии заключаются между правообладателем -- администрацией региона и операторами -- органами исполнительной власти городских округов и муниципальных районов. Последние, в свою очередь, заключают договоры некоммерческой субконцессии с администрациями городских и сельских поселений. Данные договоры являются неотъемлемой частью системы правового обеспечения некоммерческой концессии и взаимодействия органов управления различных уровней. Городские округи, в большинстве случаев, не имеют права заключать договоры некоммерческой субконцессии, поскольку имеют простую структуру (без внутреннего деления).
Рассмотрим основные положения указанных договоров применительно к деятельности сторон. Целесообразно более подробно рассмотреть права и обязанности сторон, возникающие в результате заключения договоров концессии и субконцесии, и представленные в таблице. Содержание других разделов договоров, при всей их значимости, является более стандартизированным.
Как следует из материалов, представленных в таблице, практически все права одной из сторон некоммерческой концессии находят отражение в обязанностях другой, что обуславливает их совместное рассмотрение. Перечень прав и обязанностей сторон концессии может быть дополнен как в процессе рассмотрения данного механизма взаимодействия региональных и муниципальных органов власти представителями научного сообщества, так и в процессе его практического использования органами управления.
Права осуществлять контроль деятельности операторов и запрашивать финансовую и иную отчетность, корреспондирующие с их обязанностями информировать о складывающейся на территории ситуации и предоставлять отчетность, позволяют региональной администрации (администрации муниципального района) проводить постоянный мониторинг, оперативно реагировать на негативное изменение тенденций, направлять информацию в соответствии с запросами вышестоящих органов управления без процедуры ее дополнительного сбора.
Передача функций многофункциональных центров по оказанию государственных и муниципальных услуг в тех местностях, где их создание нецелесообразно, муниципальным администрациям позволяет наделить последние функцией контроля сроков и качества указанных услуг, а также действий в случае невыполнения кон
Таблица
Основные права и обязанности, возникающие в результате заключения договоров некоммерческой концессии
|
Правообладатель (субправообладатель) |
Оператор (субоператор) |
Права
|
Контролировать деятельность оператора, осуществляемую в рамках данного договора, качество оказываемых населению услуг |
Вносить предложения, направленные на совершенствование системы управления в целом или ее отдельных элементов |
|
|
Запрашивать и получать финансовые и иные документы, отражающие деятельность оператора, проводить аудит его финансово-хозяйственной деятельности |
Получать консультационную и информационную помощь правообладателя |
|
|
Передавать право приема заявлений на оказание государственных услуг и направления документов исполнителям, с функцией контроля сроков исполнения |
Подбирать персонал на должности, в соответствии с организационной структурой, одобренной правообладателем |
|
|
Устанавливать единые сроки оказания государственных и муниципальных услуг |
Предоставить оговоренное в договоре количество субконцессий |
|
|
Рекомендовать операторам использовать единую структуру управления, соответствующую аналогичной структуре правообладателя |
Получать содействие в повышении квалификации сотрудников |
Обязанности
|
Рассматривать предложения операторов относительно совершенствования взаимодействия, реализовывать наиболее ценные из них |
Информировать правообладателя о социально-экономической ситуации, сложившейся на подконтрольной территории, особенно в случаях ее резкого изменения |
|
|
Осуществлять регистрацию договоров в соответствии с действующим законодательством |
Регулярно предоставлять правообладателю отчетность, указанную в нормативных документах или договоре |
|
|
Обеспечивать операторов информацией, необходимой для деятельности (статистической, правовой и т. д.), в том числе проводя регулярные исследования области управления |
Исполнять инструкции и указания правообладателя, связанные с деятельностью в рамках некоммерческой концессии, в том числе относительно структуры органов управления и унификации нормативной базы |
|
|
Предоставлять оператору консультационную помощь, техническое содействие |
Обеспечивать качество оказываемых услуг (в том числе по срокам) на уровне не меньшем, чем установленный правообладателем |
|
|
Содействовать унификации муниципальной нормативной базы путем издания модельных нормативных актов и экспертизы актов, издаваемых операторами |
Осуществлять прием у граждан заявлений на получение государственных услуг, передачу документации исполнителям и контроль сроков исполнения |
|
|
Правообладатель (субправообладатель) |
Оператор (субоператор) |
|
|
Создать единую систему социально-экономического планирования |
Участвовать в построении единой системы социально-экономического планирования |
|
|
Содействовать повышению квалификации и обучению сотрудников операторов |
Создавать нормативную базу в рамках, устанавливаемых правообладателем, внося предложения о ее совершенствовании |
трольных значений указанных параметров. В рамках договора, если это не противоречит действующему законодательству, между уровнями власти могут быть перераспределены и обязанности оказания тех или иных услуг, при условии передачи и соответствующих финансовых ресурсов.
С предыдущим связано и установление предельных сроков оказания государственных и муниципальных услуг вне зависимости от места обращения -- все граждане и юридические лица должны обслуживаться по единым стандартам, безотносительно мест проживания (нахождения).
Воздействие на муниципалитеты, с целью изменения структуры органов управления, лежит сегодня вне правового поля, но соответствующие «рекомендации» в рамках некоммерческой концессии могут быть даны, что позволит установить единообразную вертикально-интегрированную систему управления, отвечающую требованиям законодательства и потребностям основных «клиентов».
Ответственность за регистрацию договоров некоммерческой концессии лежит на «правообладателе» -- администрации региона, а в случае субконцессии, на «субправообладателе» -- администрации муниципального района. При регистрации договоров необходимо пользоваться как законом «О некоммерческой концессии», так и общими нормативными рамками, установленными для договоров Гражданским кодексом РФ.
Обеспечение операторов информационными ресурсами, консультационной помощью и техническим содействием, и их право запрашивать указанные ресурсы является значимой для сторон формой взаимодействия. В результате закупок статистической и правовой информации органами регионального управления она может предоставляться муниципалитетам бесплатно или по существенно более низким ценам, например, в случае подключения дополнительных пользователей к справочно-правовым системам.
Унификация правового поля на территории региона будет являться первым шагом на пути выравнивания социально-экономического развития, а также позволит всем субъектам правоотношений, вне зависимости от места нахождения, обладать равными правами в идентичных ситуациях. Это не означает применение, например, единых на всей территории региона значений коэффициентов при определении ставок налогов, а лишь единые методы их расчета.
Единая система социально-экономического планирования строится на следующих основах: главным документом является стратегия социально-экономического развития региона, на базе которой создаются программы развития ключевых отраслей и муниципальные стратегии, которые, в свою очередь, являются основами муниципальных отраслевых программ. Система, кроме механизмов создания документов, включает в себя их исполнение, контроль и, при необходимости, корректировку, что прописывается в текстах соответствующих документов.
Существует широкий набор методов повышения квалификации сотрудников операторов: обучение на рабочем месте и с отрывом от него, наставничество, консультации с коллегами, занятыми решением аналогичных вопросов в других муниципалитетах или на уровне региона и другие. Все указанные методы могут быть использованы и для передачи опыта начинающим коллегам, и для решения практических задач, встающих перед сотрудниками муниципалитетов. Обучение может проводиться как с использованием внутренних ресурсов органов управления, так и с приглашением преподавателей извне системы управления регионом. Существенную поддержку процессам обучения окажет использование новых информационных технологий, позволяющее физическое отсутствие в аудитории как преподавателей, так и слушателей.