Таможенные функции градоначальств в Российской империи
Поташев Александр Федорович,
Поташева Наталья Владимировна
Аннотация
Статья представляет собой первое исследование в комплексе института градоначальства, таможенной политики и таможенных органов в Российской империи. В ней на основе документальных источников, вводимых в научный оборот, анализируются и сравниваются функции Таганрогского и других градоначальств по управлению таможенным делом, делаются выводы о роли градоначальников как представителей верховной власти в регионах. таможенный градоначальство управление
Ключевые слова и фразы: градоначальство; государственная власть; местное управление; особые учреждения; регионы; таможенные органы; таможенная политика; международная торговля.
Российское государство имеет многовековой опыт таможенного дела. Сегодня этот опыт востребован в условиях коренных изменений в экономике, расширения внешней торговли и восстановления функции таможни как регулятора внешнеэкономических связей. Государственную таможенную политику в приграничных регионах Российской империи проводили представители верховной власти: генерал-губернаторы, наместники, губернаторы, градоначальники. Историки и правоведы изучают позитивную роль имперских государственных учреждений, преодолевают присущие советским и либеральным авторам стереотипы о региональной царской администрации как лишь орудии колониальной политики на национальных окраинах.
Наиболее подробно освещаются институты генерал-губернаторства, наместничества, губернаторства. Значительно меньше внимания уделяется градоначальствам, хотя их функционирование длительное время с 1802 по 1917 гг. свидетельствует об эффективности этого властного института по управлению стратегически важными регионами. Наша статья об историографии градоначальств опубликована в журнале "Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики" [9]. Недостаточная изученность исторической наукой градоначальств приводит к тому, что они даже не упоминаются в учебных курсах и научных публикациях по истории таможенного дела и таможенной политики России. Новая статья посвящена роли Таганрогского и некоторых других градоначальств в управлении таможенными органами в дореволюционный период.
В Российской империи изначально действовала тенденция выделять города в особые административные единицы. Принятый 8 апреля 1782 г. "Устав благочиния или полицейский" определял, что городская полиция, во главе с полицмейстером или обер-комендантом, действует отдельно от уездной [10, с. 263]. Другой важной тенденцией в сфере управления стало усиление власти и контроля монарха над государственным аппаратом, особенно в правление Павла I. Административная централизация привела в начале XIX века к созданию министерств и градоначальств.
В дальнейшем статус градоначальств был закреплен законодательно в третьем разделе "Общего учреждения губернского", помещенного во втором томе Свода законов. Градоначальник представлял на местах императорскую власть и имел полномочия, равные губернаторским. Он непосредственно назначался и увольнялся императором, подчинялся министру внутренних дел [8, ст. 862, 863, 866, 873. 989]. Градоначальства были особыми административными единицами, выделенными из губерний и состоявшими из города и прилегающих к нему земель. "Все находящиеся в пределах сей черты военные, морские и сухопутные начальники подчинены Градоначальнику непосредственно во всем, что до управления городом и вверенными ему частями принадлежит" [Там же, ст. 998]. Градоначальства создавались в наиболее сложных, проблемных регионах, с многонациональным составом населения, развитыми торгово-экономическими связями с заграницей.
К началу XIX в. Таганрог стал крупнейшим портом Юга России. Основанная в 1758 г. Российско-Константинопольская компания, располагавшаяся в Темерницком порту (нынешний Ростов-на-Дону), обратила свое внимание на удобства морского порта в Таганроге и стала его широко использовать. Экспортировали зерно, сливочное масло, холст, пеньку, произведенные на Юге России, а также сибирский лес, уральский металл и другие товары. Ввозили греческие и итальянские вина, лимоны, апельсины, сахар, чай, кофе.
Через Таганрог шли транзитные грузы из Турции в Персию и обратно.
8 октября 1802 г., ровно через месяц после учреждения Министерства (так называлось правительство), Александр I дал именной Высочайший Указ Сенату "О разделении Новороссийской губернии на три губернии: на Николаевскую, Екатеринославскую и Таврическую, и обустройстве там судебных мест". При этом четыре портовых города (Таганрог, Одесса, Херсон, Феодосия) с прилегающими землями выделялись из губерний в непосредственное подчинение Петербургу. Главным основанием для создания градоначальств послужило внешнеторговое значение городов-портов, специфический состав их населения со значительным количеством иммигрантов. Поэтому требовались особые меры попечения и полицейского надзора. Были обозначены полномочия градоначальников и их место в служебной иерархии. В Указе сказано, что "для покровительства торгующим имеет быть от Нас определен из чиновников высших классов особенный Градоначальник, коего главному управлению, до составления подробнейшей инструкции, вверяется не только действие Полиции в сих городах, но понуждение Магистратов к скорейшему решению дел, доставление обывателям всякого пособия и защиты, отношение по делам Коммерческим к Министру Коммерции, а по гражданским до управления касающимся к министру Внутренних дел, по тяжбенным и судным к Генерал-прокурору, сношение с губернским начальством, требование в нужных случаях его помощи и взаимное оной доставление без всякого однако ж ему подчинения" [7, с. 136]. Здесь же обещано, что "сии портовые города снабжены будут в свое время в пользу торговли особым преимуществом". Таким образом, градоначальник назначался императором, осуществлял от его имени "главное управление" государственными и общественными структурами на вверенной территории, обращался напрямую, без промежуточных инстанций, к министрам и другим высшим должностным лицам империи, взаимодействовал на равных с губернской властью и даже имел право предъявлять требования руководству губернии. Анализируемый императорский указ предопределил дальнейшую, более детальную, регламентацию полномочий градоначальников и основное направление совершенствования их функций преимущественно в сфере управления внешней торговлей. В развитие этого Указа были введены должности градоначальников: в Одессе и Таганроге в 1803 г., в Феодосии в 1804 г. Сравнение именных указов о введении должности градоначальника в этих городах показывает, что его главной обязанностью было "покровительство торгующим". Этим объясняется выдающаяся роль градоначальств в создании и деятельности таможенных органов.
Следующим шагом стало образование в 1805 г. Таганрогского таможенного округа в составе Таганрогской, Керченской, Бердянской таможен, а также Ростовской и Мариупольской таможенных застав [5, д. 36, л. 17]. Все они подчинялись непосредственно градоначальнику. Обращает на себя внимание обширность округа. Его территория простиралась далеко за пределы градоначальства. Все названные населенные пункты, кроме самого Таганрога, в то время не входили в состав градоначальства, но оказались подчиненными ему по линии таможенной службы. Это подготовило последующее совершенствование всего административно-территориального устройства региона.
В 1807 г. в состав градоначальства включены Ростов, Мариуполь, Нахичевань "по части полицейской, торговой и купеческой навигации". Градоначальнику были подчинены все таможенные учреждения Азовского побережья. В 1808 г. император назначил Таганрогского градоначальника главным попечителем купеческого судоходства в Азовском море.
Целесообразно сравнить функции Таганрогского и других градоначальников по управлению таможенными делами. При их общем сходстве имелись и различия. В Одессе с 31 марта 1812 г. начальник таможенного округа был подчинен градоначальнику. Таганрогский и Феодосийский градоначальники сами исполняли обязанности начальников своих таможенных округов. Подобное совмещение должностей было и в учрежденном 10 октября 1821 г. Керчь-Еникальском градоначальстве, в ведение которого отошли Керченская и Бердянская таможни. Измаильскому градоначальнику (26 сентября 1830 г.? 4 декабря 1835 г.) подчинялась не вся "таможенная часть", а только Дунайская флотилия и кордонная карантинная стража. Кяхтинский градоначальник (20 июня 1851 г. - 9 февраля 1863 г.) непосредственно ведал таможенными и пограничными делами, изобиловавшими инцидентами на границе с Китаем. Следовательно, полномочия градоначальников по управлению таможенной службой определялись и изменялись гибко, своевременно, в зависимости от конкретной ситуации в том или ином регионе. Вместе с тем эти полномочия закреплялись законодательно. В 1833 г. издан "Свод учреждений государственных и губернских: Учреждения губернские". Книга 10 называлась "Свод учреждений для Управления Градоначальств". Страницы этого издания не пронумерованы. Законодательные положения в нем помещены под номерами с указанием дат издания. Читаем: "2559 На Таганрогского и Керчь-Еникальского Градоначальников возлагаются права и обязанности Начальников Таможенных Округов. Для сего при первом из них состоит особый чиновник. 2560 Предметы ведомства градоначальника… 12) Наблюдение за точным исполнением таможенных постановлений. Прим.: Сей последний предмет принадлежит единственно к обязанностям Одесского Градоначальника; Таганрогский и Керчь-Еникальский Градоначальники суть сами Начальники Таможенных Округов. Что же касается до Измаильского Градоначальника, то Таможенная часть вовсе не входит в его заведывание". Подчинение градоначальнику таможенных органов, расположенных за пределами градоначальства, подготовило расширение его территории. Ее границы в конце 20-х годов закреплены законом: "2551 Таганрогское Градоначальство составляют города: Таганрог, Ростов, Нахичеван и Мариуполь с принадлежащею к оным частью земель на правом береге Азовского моря. 1807, окт. 31; 1827, авг. 31".
Изучение журналов Комитета министров показывает, что правительство практически повседневно взаимодействовало с градоначальствами по таможенным, внешнеторговым делам. На правительственном, а порой и "высочайшем" уровне обсуждались и решались вопросы "о дозволении привозить ром к Черноморским и Азовским портам" (3 июня 1805 г.); "об учреждении в Таганроге Променной конторы" (2 февраля 1806 г.); "о прибавке чиновников к штату Таганрогской таможни" (2 марта 1806 г.); "об устроении Таганрогского карантина" (20 апреля 1806 г.); о позволении "выписать для купеческого мореплавания в Азовском море из Голландии, Гамбурга и Дании искусных корабельных мастеров и шкиперов"; "о даровании Таганрогу десятой части таможенных доходов по примеру Одессы… для построения складочных товарных магазинов" (10 апреля 1806 г.); о согласии "на отдачу 11630 рублей лейтенанту Македонскому" для постройки двух "правильных для образца судов", "если в наличности состоящая десятая часть таможенных доходов достаточною на то окажется" (26 марта 1807 г.); "об удовлетворении Таганрогского купца Кумани 8123 р. 72 коп. за взятое у него в казну на Дунае судно" (23 марта 1809 г.) [6, с. 60, 100, 133, 134, 135, 136, 141, 287]. 6 октября 1809 г. Комитет министров обсуждал прошение бывшего сотника Николаева, доставленное Государственному Канцлеру самим донским атаманом генералом М.И. Платовым. Николаев просил компенсировать ему убыток в 20 тыс. рублей "от выстроенного им в Таганроге таможенного дома", ссылался на ошибочные сметы, удорожание стройматериалов, непогоду и другие причины. Он просил "удовлетворить его за излишне употребленные материалы деньгами или дозволить ему привесть 5 т. пуд. Анатольской меди без пошлины, которой составится на ассигнации 28 125 рублей". Ответ был жестким: "Комитет… положил отказать Николаеву в его просьбе, потому что подряд, как всякое торговое предприятие, имеет свой барыш, или наклад, и что Правительство ни в том, ни в другом случае в расчеты подрядчика не входит" [Там же, с. 364].
Градоначальник как представитель верховной власти в регионе порой поднимал повседневные внешнеторговые вопросы на политический уровень. По его докладам в столице принимались решения, значение которых далеко выходило за местные рамки. Так, по зачитанному 22 сентября 1809 г. отчету Таганрогского Коменданта, "правящего должность Таганрогского Градоначальника" генерал-майора П.Ф. Бачманова, Комитет министров предписал рескрипты Херсонскому военному губернатору, Таганрогскому и Феодосийскому градоначальникам, чтобы они "суда Греческие и с Анатолийских берегов свободно в порта наши допускали в том уважении, что хотя сии народы и подданные Турции, но более под игом ее находятся, нежели принадлежат ей, и к России имеют приверженность…" [Там же, с. 357].
31 января 1810 г. Таганрогским, Ростовским, Нахичеванским и Мариупольским градоначальником, главным попечителем купеческого по Азовскому морю судоходства и начальником Таганрогского таможенного округа был назначен П.А. Папков. Анализ его управленческих решений в сфере торговли, судоходства, таможенного дела позволяет наглядно представить развитие соответствующих функций градоначальства. В 1811 г. он ходатайствовал о расширении списка товаров, разрешенных к вывозу за границу, и о продлении сроков их хранения на таможенных складах. Ему удалось убедить правительство в том, что введенный 13 февраля 1810 г. в условиях войны с Турцией запрет на вывоз хлеба из черноморских и азовских портов наносит вред экономике края. 19 мая 1811 г. царским указом экспорт хлеба был разрешен, несмотря на продолжавшуюся войну. В 1812 г., в разгар чумы, градоначальник самолично запретил проход судов через Керченский пролив и спас Приазовье от жестокой эпидемии. В дальнейшем, власти Одессы, торгового соперника Таганрога, пытались убедить правительство сохранить Азовское море "закрытым". В результате, в портах Приазовья скопилось большое количество пшеницы, не находившей экспорта. Ее цена падала. П.А. Папков безуспешно добивался от Петербурга разрешения пропустить иностранные суда в Азовское море.
В 1815 г., когда значительно выросли мировые цены на хлеб, он своей властью приказал пропустить через Керченский пролив торговые суда. Возобновление экспорта подняло цену российского хлеба, оживило торговлю через Таганрогский порт. Приток таможенных платежей в казну стимулировал городскую застройку. Растущий и развивающийся Таганрог стал объектом непосредственного внимания членов императорской семьи, которые посещали его практически ежегодно: в 1816 г. - будущий император Николай Павлович, в 1817 г. - великий князь Михаил Павлович, в 1818 г. - император Александр I, который, по словам А.С. Пушкина "всю жизнь провел в дороге и умер в Таганроге" (в 1825 г., в доме градоначальника). Одним из последних распоряжений Александра I стал Указ 16 сентября 1825 г. о льготах городам Новороссийского края, который подтвердил право Таганрога расходовать на нужды города 10% из таможенных сборов.
Инициативы П.А. Папкова были замечены в Петербурге, о чем свидетельствует уточнение и расширение властных полномочий градоначальников на законодательном уровне. В вышеназванном "Своде Учреждений для Управления Градоначальств" записано: "2570 В тех важных случаях, коих разрешение требуется безотлагательно и в коих медленность может произвести стеснение торговли, или опасность внесения чумы, Градоначальник представляет прямо от себя Министрам по ведомству каждого и испрашивает разрешения, донося в то же время о том и Новороссийскому и Бессарабскому Генерал-Губернатору. 1821, окт. 10".