Административно-правовые режимы, как правило, формируются комплексом нормативных правовых актов разной иерархической принадлежности и разной юридической силы. Основой этого комплекса является Конституция РФ, которая предусматривает общие принципы государственного управления в стране (принцип приоритета прав и свобод человека, принцип законности, принцип возмещения ущерба, причиненного публичной властью; общие принципы публичного управления - эффективность, рациональность, оперативность, экономичность и др.).
В отношении отдельных административно-правовых режимов правовую основу образуют международные договоры. Так, режим ограничения полетов в России регулируется Чикагской конвенцией о международной авиации 1944 г. /3/, Договором по открытому небу 1992 г. (Хельсинки) /1/, Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. /2/, в соответствии с которыми установлены определенные запреты и ограничения полетов.
Нормативная правовая основа административно-правовых режимов определяется также конституционными федеральными законами, федеральными законами, постановлениями Правительства РФ, приказами и другими актами федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств и др.
Многоуровневая юридическая конструкция административно-правового режима призвана обеспечивать детальную правовую регламентацию деятельности государственных органов, организаций и поведение граждан в режимных условиях. Законы регулируют общественные отношения в наиболее важных сферах социальной жизни, административные акты конкретизируют положения законов, обеспечивают эффективность их применения. административный правовой конституция государственный
Как позитивную тенденцию следует оценивать замену широко используемой раньше подзаконной, нередко ведомственной регламентации административно-правовых режимов федеральным законодательством и законами субъектов РФ.
Нормативные правовые акты, образующие юридическую конструкцию административно-правового режима, направлены на решение широкого круга режимных задач:
1) определение органов исполнительной власти, уполномоченных обеспечивать устойчивое функционирование режима, и регламентация порядка их деятельности;
2) установление правового статуса субъектов в структуре режима и регулирование их действий посредством комбинации юридических средств;
3) установление режимных правил с учетом специфики объектов правового регулирования;
4) установление порядка реализации режимных правил в целях обеспечения возможности функционирования объекта режимного регулирования (получение различного рода разрешений, лицензий, сертификатов, установление порядка регистрации на различные виды деятельности и т.д.);
5) определение системы организационных, юридических, материально-технических гарантий, обеспечивающих функционирование режима;
6) определение системы контроля со стороны органов исполнительной власти за соблюдением режимных правил;
7) установление ответственности за нарушение режимных правил.
А.А. Долгополов справедливо отмечает, что «в текстах нормативных правовых актов, формирующих тот или иной административно-правовой режим, может отсутствовать этот термин, однако при наличии указанных выше признаков режимной праворегуляции можно утверждать, что в данном случае имеет место праворегуляция посредством административно-правовых режимов».
Однако автор не прав в утверждении, что «при таком способе правового регулирования нормативными правовыми актами субъектам правоотношений не оставляется свобода деятельности» /16, с. 7/. В рамках административно-правового режима субъекты правоотношений (органы исполнительной власти, организации, граждане) имеют возможность эффективно реализовывать свои права и интересы, так как знают легальное русло своих действий, что способствует уменьшению и профилактике произвола и беззакония в режимной сфере. «Таким образом достигается высокая эффективность государственного управления в целях неотвратимого обеспечения правопорядка». В этом выводе А.А. Долгополов бесспорно прав.
В юридической конструкции любого административного режима обязательно наличествует базовый нормативный акт. Такой акт «выполняет, с одной стороны, регулятивную функцию, а с другой - должен создавать нормативно-правовую основу построения всей юридической конструкции административно-правового режима».
Базовый нормативный акт, устанавливающий административно-правовой режим, определяет все основные аспекты структуры режима: статус субъектов и объектов режимных правоотношений; режимные правила деятельности и действий; юридические, организационные, материально-технические гарантии функционирования режима.
С учетом изложенного базовым нормативным правовым актом должен быть федеральный закон. В.Б. Рушайло это требование считает обязательным, поскольку административно-правовые режимы «являются определенным вторжением в сферу основных прав и законных интересов граждан».
Следует считать, что в идеале административно-правовые режимы должны устанавливаться во всех случаях федеральными законами, ибо режимные нормы регламентируют многоуровневые общественные отношения, касаются широких и различных слоев населения, призваны защищать общество от противоправных посягательств. Фактически так дело и обстоит. Все устойчивые и социально значимые административно-правовые режимы вводятся и регламентируются в своих основных аспектах федеральными законами.
Если базовым нормативным правовым актом является федеральный закон, то в нем помимо основных положений должны содержаться соответствующие поручения Правительству РФ, министерствам, службам, агентствам, заинтересованным в реализации административно-правового режима, по поводу финансирования, материально-технического, организационного, ресурсного и информационного обеспечения гарантий функционирования административно-правового режима, в том числе в формировании государственных контролирующих и надзорных органов, которые в пределах своей компетенции должны обеспечить функционирование административно-правового режима. Органами исполнительной власти могут быть созданы специальные службы для обеспечения контрольных, надзорных, регистрационных, лицензионных функций, определены их структура, численность, функции, порядок финансирования. Эти меры должны соответствовать задачам обеспечения устойчивого функционирования административно-правового режима.
Базовый нормативный правовой акт не может охватить весь спектр норм, которые определяют юридическую конструкцию административного режима. Его задача - определить систему последующих нормативных правовых актов различных иерархических уровней, замыкающих юридическую конструкцию административного режима.
При этом могут приниматься новые, а также должны учитываться ранее изданные нормативные правовые акты, особенно это касается правовой регламентации ответственности за нарушение режимных правил. Как правило, в этом случае законотворческий орган опирается на уже существующие нормы об ответственности физических и юридических лиц. Все нормативные правовые акты, образующие юридическую конструкцию административного режима, должны быть между собой согласованы, органически связаны и объединены в единую систему, образуемую различными видами нормативных правовых актов. Однако и на сегодняшний день остается верным вывод Ю.А. Тихомирова о том, что регламентация административно-правовых режимов еще не отлажена должным образом.
Законодательством должна быть прежде всего определена современная система административно-правовых режимов. В настоящее время федеральными законами определена только система федеральных специальных режимов, хотя полностью она еще не упорядочена. Необходимо развивать законодательную базу, регулирующую порядок введения, осуществления и отмены административно-правовых режимов.
2. Чрезвычайные административно - правовые режимы
Институт чрезвычайных правовых режимов, имеющих законодательное закрепление, в настоящее время в основном сложился. Это явилось результатом глубокого научного осмысления и обобщения практики их установления и реализации.
К такому виду правовых режимов относится обособленная часть общей совокупности всех административно-правовых режимов, а именно:
1) правовой режим контртеррористической операции (КТО);
2) особый правовой режим чрезвычайного положения;
3) особый правовой режим военного положения;
4) военное время как чрезвычайный правовой режим.
Установлению чрезвычайных правовых режимов всегда предшествует возникновение и негативное, нередко бурное, разрушительное, опасное для личности, общества и государства, развитие чрезвычайных обстоятельств социально-политического, криминального или военного характера, а также чрезвычайных ситуаций природного, биолого-социального и техногенного характера, требующих незамедлительного федерального и регионального вмешательства, адекватных решительных действий правоохранительных органов, специальных служб и силовых структур с применением необходимых сил и средств, формируемых в соответствующие группировки, нередко межведомственные.
Характеризующими признаками указанных чрезвычайных обстоятельств и чрезвычайных ситуаций, являющихся основаниями для установления различных видов чрезвычайных правовых режимов, являются: масштабность, динамизм развития, общественная опасность, тяжкие последствия для личности, общества и государства на обслуживаемой территории, длящиеся реальные внутренние и внешние угрозы национальной и военной безопасности.
Названные виды чрезвычайных правовых режимов, как отмечалось, образуют свою, обособленную от общей совокупности административно-правовых режимов, часть, создающую новую временную систему правовых отношений на территориях их установления в целях нейтрализации внутренних и внешних угроз национальной и военной безопасности Российской Федерации. Под чрезвычайным правовым режимом понимается устанавливаемая в соответствии с федеральными конституционными или федеральными законами, относящимися к чрезвычайному законодательству, федеральными органами власти или специальными органами оперативного управления на региональном или муниципальном уровне на определенное время и на определенной территории особая временная система правовых отношений, регулирующих порядок жизнедеятельности граждан, организаций, предприятий, учреждений, государственных органов федерального и регионального уровня, органов муниципального самоуправления. На этот период ограничиваются некоторые конституционные права и свободы граждан, должностных и юридических лиц, возлагаются на них дополнительные обязанности, повышается их ответственность в силу возникновения чрезвычайной обстановки, требующей применения норм чрезвычайного законодательства, принятия адекватных чрезвычайных мер, задействования объединенных группировок войск (сил) в рамках соответствующих государственных систем, направленных на предотвращение, пресечение и минимизацию последствий чрезвычайных обстоятельств социально-политического, военного или криминального характера, а также на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций природного, биолого-социального или техногенного характера, в целях восстановления нарушенного общественного порядка и общественной безопасности, защиты прав и свобод личности, общества и государства, обеспечения конституционных принципов территориальной целостности и суверенитета государства, национальной и военной безопасности.
3. Режим охраны Государственной границы РФ
Обеспечение суверенитета и территориальной целостности, а также безопасности пограничного пространства Российского государства, охватывающего Государственную границу Российской Федерации, пункты пропуска через Государственную границу и связанные с ними объекты внутри страны, приграничную территорию, воздушное пространство, трансграничные (пограничные) водные объекты, акватории территориального моря и внутренних вод, подводную среду, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации, рассматривается в качестве важнейшей задачи в области обеспечения национальной пограничной безопасности Российской Федерации и составляет основу интересов РФ в пограничной сфере наряду с поддержанием правопорядка на Государственной границе, созданием благоприятных условий для развития межгосударственных связей и взаимовыгодного пограничного сотрудничества.
Территориальная целостность государства как основополагающий элемент суверенного равенства наряду с нерушимостью границ является важнейшим принципом в международных отношениях и имеет своим назначением защиту национальной территории. Соблюдение данных принципов при реализации национальных интересов государств в международной, военной и пограничной сферах выступает важнейшим условием для сохранения международного мира, безопасности и стабильности.
В пределах государственной территории, примыкающей к Государственной границе на суше, в воздушном и водном пространстве, устанавливается специальный правовой режим функционирования Государственной границы Российской Федерации, направленный преимущественно на обеспечение интересов государственной (национальной) безопасности. Данный режим представляет собой совокупность нормативно установленных правил относительно:
1) содержания Государственной границы, то есть установки, сохранения, поддержания в исправном состоянии и контрольных осмотров пограничных знаков, оборудования и содержания пограничных просек, проведения совместных с сопредельными государствами проверок прохождения Государственной границы;
2) пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами, а также перемещения через нее грузов, товаров и животных в установленных пунктах пропуска в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции, морского, речного порта, аэропорта, аэродрома, открытого для международных сообщений (международных полетов) либо в иных местах, определяемых международными или внутригосударственными нормативными правовыми актами. В частности, воздушные суда при выполнении международных полетов пересекают Государственную границу по специально выделенным воздушным коридорам пролета;