Понятие «административно-правовой режим» содержит все основные смысловые оттенки этого слова, в том числе выражает повышенную степень жесткости административно-правового регулирования, наличие запретов, ограничений или стимулов, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности и т.д.
Административно-правовой режим - один из наиболее распространенных и востребованных правовых режимов.
В качестве основных признаков правовых режимов в теории права выделяются следующие: они устанавливаются законодательством и обеспечиваются государством; имеют целью специфическим образом регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты права; представляют собой особый порядок правового регулирования, состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием; создают конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их объединений.
1.2 Признаки административно-правовых режимов
В теоретическом плане административно-правовой режим обладает всеми признаками общей категории «правовой режим», тем не менее представляет собой особый вид режима, «встроенный» в рамки общего административно-правового регулирования, состоящий из особого комплекса правовых норм, мероприятий, установленных для достижения поставленных целей: выполнения определенных функций, действий государственными органами, организациями, гражданами; защиты публичных и личных интересов; обеспечения безопасности в различных сферах жизнедеятельности общества и т.д.
Административно-правовые режимы вводятся исключительно в случаях, когда цели общего административного воздействия не могут быть достигнуты в режиме обычного порядка государственного управления и текущего административно-правового регулирования. Существует множество оснований, обусловливающих социальную потребность в оперативном введении административно-правовых режимов: технические средства и технологические процессы (машины, механизмы, приборы, энергетические и иные установки, технологии, вводимые людьми для удовлетворения материальных и духовных потребностей); стихийные силы природы (пожары, землетрясения, ураганы и иные явления, возникающие независимо от воли и сознания людей); вещества, предметы, объекты (подпадающие под так называемую государственную разрешительную систему - оружие, боеприпасы, ядовитые, взрывчатые и радиоактивные вещества); действия или бездействие физических лиц (создающие реальную угрозу жизни и здоровью людей, материальным и духовным ценностям, например применение оружия и эксплуатация неисправных транспортных средств).
До недавнего времени в доктрине административного права сущность административно-правовых режимов усматривалась исключительно в определении внутригосударственных мер, создающих необходимые условия для предотвращения и устранения какой-либо угрозы существующему правопорядку, общественной и государственной безопасности, жизни и здоровью людей, окружающей среде и другим публичным интересам.
В контексте новейших нормативных правовых актов (2005 - 2017 гг.) такой подход уже не отражает многогранности объектов административно-правовых режимов и новых способов воздействия на них. Так, цель ряда новых административно-правовых режимов, применяемых в сферах инновационной деятельности государства, предпринимательской деятельности, определяется иначе: оптимизация баланса частных и публичных интересов, формирование инфраструктуры инновационной деятельности, определение правового статуса ее объектов и субъектов, формирование системы поддержки, разработки и реализации программ инновационного развития и др.
В наиболее общем виде правовая и организационная структура любого административного режима включает определение: целей режима; полномочий субъектов, реализующих режим; порядка функционирования и взаимодействия органов исполнительной власти в сфере действия режима; полномочий органов местного самоуправления в сфере режимной организации; специальных полномочий субъектов режимной организации в части нормативного правового регулирования, осуществления контроля и надзора за мероприятиями и мерами, составляющими данный режим; полномочий непосредственных исполнителей режима; порядка деятельности организаций и поведения граждан в условиях действия режима; потребностей в издании соответствующих нормативных правовых актов; порядка финансирования и компенсации расходов на осуществление режимных мер по вертикали органов исполнительной власти, а также в отношении органов местного самоуправления, организаций, граждан.
В структуру административного режима включаются режимные мероприятия, реализуемые уполномоченными (организующими) субъектами административно-правовых режимов: создание штабов, нештатных подразделений, центров, наблюдательных советов и др. структур, регистрация деятельности в режимных сферах, предоставление разрешений, регистрация отдельных категорий лиц, обеспечение необходимого учета и контроля некоторых видов деятельности, прямое запрещение отдельных установлений, применение различных видов ответственности за нарушение действующих правил, а также административных мер воздействия для предупреждения и пресечения нарушений при строгом соблюдении при этом установленных гарантий законных прав и интересов лиц, попавших в сферу действия того или иного режима, и др.
Цель режимных мероприятий - упорядочение соответствующей деятельности, недопущение отклонений от установленного в этих интересах порядка деятельности, выявление факторов, способных причинить ущерб охраняемым интересам, предупреждение и пресечение действий лиц, нарушающих режимные требования или склонных к их нарушению, и др.
По этой причине в структуре режимных мероприятий важное место занимает их планирование. Предметное содержание этих мероприятий можно определить как обеспечение обычной жизнедеятельности людей, производственной деятельности в ординарной ситуации, но с учетом вероятности или возможности нарушения охраняемых режимом интересов.
Нормативные основы специальных административно - правовых режимов.
Система режимных мероприятий планируется и формируется применительно к каждому режиму с помощью правовых установлений, отражающих специфику режимной сферы.
Общее режимное оформление таких основных мероприятий предусматривается в федеральных законах или постановлениях Правительства РФ. Так, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» устанавливает, что планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» /9, ст. 10/ предусматривает, что организации, эксплуатирующие опасный производственный объект, обязаны планировать и осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте.
Основываясь на новых административно-правовых режимах, следует констатировать изменения в комбинировании способов регулирования режимного порядка деятельности субъектов права. Для значительного числа административно-правовых режимов характерны жесткие способы регулирования - запреты, правоограничения, обязывания, распоряжения и т.д., создающие те или иные ограничения для субъектов права. В науке административного права они именуются специальными (экстраординарными) административно-правовыми режимами.
Вместе с тем появились новые виды административно-правовых режимов, основанные на преференциях. Сущность административно-правовых режимов зон территориального развития, территорий опережающего развития, свободного порта, промышленно-производственных, технико-внедренческих, туристско-рекреационных и других особых зон, инновационных центров, энергомашиностроительных, медицинских и других кластеров состоит не в ограничениях субъектов права, а в предоставлении им различных преференций: дополнительных прав, государственных гарантий, разнообразных благоприятных возможностей реализации субъектами своих прав и частных интересов освобождения от некоторых обязанностей, передачи материальных ценностей и т.д.
Действующие преференциальные административно-правовые режимы направлены на стимулирование в основном инновационной деятельности государства, создание условий для обеспечения безопасности в этой сфере для личности, общества и государства. Но такого рода модификация административно-правовых режимов имеет перспективы широкого применения и в других сферах государственной деятельности. Так, публичные услуги признаны главным социальным мандатом государства и его институтов. Очевидно, целесообразно вводить режимы, связанные с оказанием публичных услуг, прежде всего государственных, гражданам и юридическим лицам.
При всем своеобразии преференциальных административно-правовых режимов и содержащихся в них комбинаций юридических, организационных и иных средств регулирования /14/ для них характерны все типичные признаки административно-правовых режимов: нормативные правовые акты, устанавливающие специальный порядок деятельности в тех или иных сферах общественных отношений; уполномоченные субъекты, наделенные полномочиями формировать и (или) реализовывать соответствующий режим; детальная регламентация действий всех субъектов, подпадающих под действие режима; контроль, надзор за деятельностью и действиями в рамках режима; запреты, правоограничения, дозволения, преференции целевого стимулирования субъектов, действующих в условиях режима; специальные организационные, информационные, материальные, финансовые, технические и другие средства.
Краткое общее определение наиболее характерного признака административно-правового режима, выражающего его сущность, может быть представлено в следующем виде: это особый порядок административно-правового регулирования, использующий определенное сочетание юридических средств (установление запретов, правоограничений, дозволений, льгот, привилегий, иммунитетов, снятие ограничений, поощрений, приоритетов и т.д.), определяющий таким образом систему требований и условий в отношении субъектов, объектов, функций с учетом специфики соответствующей сферы государственного управления.
Все административно-правовые режимы, в том числе основанные на преференциях, являются императивными; предусматриваемые ими требования и условия не могут быть изменены ни по усмотрению участников режимных правоотношений, ни по усмотрению уполномоченных органов исполнительной власти. Выполнение режимных требований исключает саморегулирование. Это положение обязательно для всех административно-правовых режимов, а не только для специальных, как это полагает Д.В. Осинцев /16, с. 45/. Сущность и назначение административно-правовых режимов не зависят от наличия в их содержании разрешений, дозволений, преференций и иммунитетов. Содержание конкретных административно-правовых режимов определяется их целевым назначением, характером и особенностями объекта режима.
1.3 Правовая конструкция административно-правовых режимов
В содержании административно-правовых режимов первостепенное значение имеет юридический контекст: нормативное определение правил поведения и деятельности в режимных сферах, система предоставления прав, запретов, разрешений; порядок регистрации определенных объектов, отдельных категорий лиц; учет и контроль определенных видов деятельности; прямое запрещение отдельных действий, некоторых видов деятельности; прямое запрещение отдельных установлений и применение различных видов ответственности за нарушение действующих правил, а также административных мер воздействия для предупреждения и пресечения нарушений при строгом соблюдении при этом установленных гарантий законных прав и интересов лиц в сфере действия того или иного режима.
Уполномоченные органы на введение и обеспечение функционирования соответствующих административно-правовых режимов заинтересованы в формировании надлежащей нормативно-правовой базы. Иначе они могут оказаться в «режиме бездеятельности», или самоуправства, превышения должностных полномочий, использования противоправных форм и способов, искажения целевых установок режима и ошибочной ориентации деятельности, отличной от задач режима.
Режимное административно-правовое регулирование носит сложный комплексный характер. Это обусловлено тем, что в условиях каждого административно-правового режима действует множество субъектов. Естественно, при этом возникает множество общественных отношений, являющихся предметом не только административно-правового регулирования, но и актов другой правоотраслевой принадлежности.
Основная юридическая цель любого административно-правового режима - обеспечение правопорядка - правомерного поведения всех субъектов, действующих в условиях режима, предупреждение и пресечение любых отклонений в режимных сферах жизнедеятельности.
Юридическую конструкцию административно-правовых режимов образуют три совокупности правовых норм, которые содержатся в нормативных правовых актах различного иерархического уровня и разного правового содержания.
Среди них принято выделять нормативные правовые акты, которые образуют нормативную основу административно-правовых режимов. Они устанавливают правила поведения субъектов режимных правоотношений и таким образом выполняют регулятивную роль соответствующего административно-правового режима. Другие нормативные правовые акты содержат гарантии административно-правовых режимов, обеспечивают их реализацию и, соответственно, выполняют охранительную функцию по отношению к режимным правилам.