Введение
Административно-правовые режимы являются особым и чрезвычайно важным элементом российского правопорядка. В административно-правовых актах законодательного и подзаконного характера на федеральном, региональном и муниципальном уровнях закреплен широкий комплекс административно-правовых средств, используемых для специального (режимного) регулирования, охраны, обеспечения безопасности и защиты общественных отношений, стимулирования их развития в нужном направлении, ограничения и пресечения негативных воздействий на личность, обеспечения ее прав и свобод в соответствующих условиях жизнедеятельности.
В современных условиях научно-технического развития, создания принципиально новых технологий и производств, повышения скоростей на транспорте, широкого использования радиоактивных, высокотоксичных и других опасных веществ и предметов, роста заболеваемости и смертности от воздействия вредных экологических факторов, прогрессирующего экономического кризиса, общего возрастания темпов и напряженности экономической, политической и социальной жизни проблема адекватного административно-правового регулирования того или иного сектора общественных отношений все более актуализируется.
Ситуации, связанные с социальными потребностями в особом (специальном) правовом регулировании в законодательстве и в науке административного права, характеризуются разными терминами: «чрезвычайные обстоятельства», «чрезвычайные происшествия», «требования обеспечения безопасности, охраны» и т.д. Во всех ситуациях подобного рода государство должно принимать особые меры - нормативно-правовые, организационно-правовые, административно-распорядительные, материально-технические, финансовые, медицинские, карантинные и др., охватываемые понятием «административно-правовой режим».
Таким образом, исследуемая тема представляет интерес не только с теоретической, но и с практической (прикладной) точки зрения. Вышеизложенное обосновывает актуальность заявленной темы, ее теоретическую и прикладную значимость.
Цель исследования - на основе комплексного, системного изучения российского административного законодательства, официальных актов судебных органов, материалов судебной практики и достижений доктрины российского административного права дать обобщающую, интегрирующую характеристику административно - правовых режимов в Российской Федерации, и на основе исследования отдельных теоретических и практических проблемных вопросов, связанных с данным институтом административного права, выработать предложения по совершенствованию российского административного законодательства и правоприменительной практики в данной сфере.
Для достижения цели исследования были поставлены следующие задачи, которые необходимо решить в ходе последовательного изучения проблематики административно - правовых режимов в Российской Федерации:
1. Рассмотреть понятие административно - правового режима
2. Проанализировать признаки административно-правовых режимов
3. Охарактеризовать чрезвычайные административно - правовые режимы.
4. Охарактеризовать режим охраны Государственной границы РФ
5. Охарактеризовать другие постоянно действующие административно - правовые режимы
Для достижения цели и решения задач исследования необходимо проанализировать исторический опыт решения проблемы административно - правовых режимов в Российской Федерации, современное российское административное законодательство, сложившуюся практику применения его норм и достижения доктрины российского административного права.
Объектом исследования являются общественные (социальные), а именно административно - правовые отношения, складывающиеся в процессе функционирования различных административно - правовых режимов в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормативно - правовое регулирование функционирования различных административно - правовых режимов в Российской Федерации.
Нормативно - правовой основой исследования административно - правовых режимов в Российской Федерации являются различные нормативно - правовые акты, официальных актов судебных органов и материалы судебной практики в сфере российского административного права.
Положения исследования основываются на актах международного права, Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законах, иных (подзаконных) нормативно - правовых актах.
Теоретической (информационной) основой исследования административно - правовых режимов в Российской Федерации является анализ специальной научной литературы в сфере российского административного права (монографии, статьи, комментарии, учебники и учебные пособия, диссертации).
Методология исследования административно - правовых режимов в Российской Федерации основывалась на положениях общей теории научного познания. Методологической основой исследования административно - правовых режимов в Российской Федерации являются общенаучный философский (диалектический) метод и системный подход к изучению явлений в их взаимодействии и взаимообусловленности. Наряду с этим применялись частно-научные методы исследования: формально-логический, конкретно-социологический, юридический (юридико-технический), сравнительно - правовой, историко - правовой.
Теоретическая значимость и элементы научной новизны исследования заключается в том, что в исследовании осуществлен комплексный (системный) анализ теоретических и практических проблемных вопросов функционирования административно - правовых режимов в Российской Федерации, существующих в правовой доктрине и правоприменительной практике, рассматриваются пути и способы решения данных теоретических и практических проблемных вопросов, включая предложения по совершенствованию действующего российского административного законодательства.
Структура исследования определяется исходя из общей цели, частных задач и внутренней логики исследования. Структурно исследование состоит из введения, основной части с внутренним подразделением на главы (разделы) и подглавы (параграфы), заключения и библиографического списка использованных источников информации.
1. Понятие и нормативные основы специальных административно - правовых режимов
1.1 Понятие административно - правовых режимов
В доктрине административного права понятие отраслевого правового режима обозначается разными терминами: «управленческие режимы», «режимная организация управления», «режимы государственного управления», но наиболее часто употребляется термин «административно-правовые режимы», что свидетельствует о неустоявшемся наименовании одного из базовых институтов административного права.
Административно-правовые режимы могут и не содержать в наименовании слово «режим». Например, наиболее характерный вид административно-правового режима - таможенный режим в настоящее время имеет наименование таможенной процедуры. Термин изменился, но сущность та же: это особый порядок регулирования в таможенной сфере.
В административном законодательстве многие административные режимы обозначаются просто термином «режим», без прилагательного «административно-правовой»: «режим государственной границы», «режим контртеррористической операции», «режим закрытого административно-территориального образования» и т.д.
Доктринальное использование термина «административно-правовой режим» оправданно, поскольку обозначает принадлежность этого понятия к отрасли административного права и деятельности органов исполнительной власти. Вместе с тем исходя из сложившейся практики наименования режимов, применяемых в государственном управлении, вполне допустимо употребление термина «административный режим» в качестве их общего доктринального наименования. Использование прилагательного «правовой» в данном термине представляется излишним, ибо в государственном управлении вся деятельность законодательно и нормативно строго регламентируется: «разрешено только то, что указано в законе», «правильно (обоснованно) только то, что законно» и т.д.
Административно-правовое регулирование, правовой режим, административно-правовой режим: соотношение понятий. Категория «административно-правовой режим» имманентно связана с более общими понятиями науки административного права: «административно-правовое регулирование», «правовой режим», от которых и производна категория «административно-правовой режим».
Понятие «административно-правовое регулирование» является центральным для науки административного права наряду с такими понятиями, как «исполнительная власть», «органы исполнительной власти», «формы деятельности власти» и т.д. Оно в концентрированном виде отражает существо процессов и явлений в сфере государственного управления.
Фундаментом конструкции понятия «административно-правовое регулирование» несомненно является общеправовое понятие «правовое регулирование». Сформулированное С.С. Алексеевым понимание категории «правовое регулирование» как системы, объединяющей ее составные элементы - правовые средства, образуемые для гарантированного достижения правового результата, является на сегодняшний день общепринятым. Такой же точки зрения придерживались многие теоретики права: В.В. Лазарев, С.В. Липень, А.Б. Венгеров, В.М. Сырых и др.
Правовые средства - это такие институциональные образования (установления, формы) правовой действительности, которые в своем реальном функционировании, использовании в процессе специальной правовой деятельности приводят к достижению определенного результата в решении социальных задач и проблем, стоящих перед обществом и государством на определенном этапе.
Принципиальная особенность административно-правового регулирования состоит в том, что оно имеет собственный предмет - особую группу общественных отношений, которые возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в деятельности публичной администрации. Сущность административно-правового регулирования - в целенаправленном воздействии на общественные отношения в сфере государственного управления системы административно-правовых средств регулирования, закрепленных в нормах действующего законодательства.
В административно-правовом регулировании используется стандартный набор правовых средств: административно-правовые нормы, нормы административного права, административно-правовые отношения. В результате действия и применения административно-правовых норм возникают административные правоотношения, что и является конечной целью административно-правового регулирования. Они содержат права, обязанности и ответственность субъектов отношений.
Некоторые авторы в механизм административно-правового регулирования включают такие элементы, как «правосознание и законность», «правосознание и правовая культура», что не согласуется с общей доктриной правового регулирования. Теория права, формируя общее понятие «правовое регулирование», не рассматривает детали отдельных общих элементов его механизма, в данном случае не акцентирует внимание на роли субъектов правореализационного процесса, что представляется методологически правильным.
Сущность административно-правового регулирования заключается в регламентации сферы деятельности государственной администрации, ее функций и полномочий. При исполнении своих функций должностные лица органов исполнительной власти должны соблюдать закон, претворять правовые требования в жизнь точно так же, как и граждане и организации. Поэтому не требуется включать в механизм административно-правового регулирования в качестве его специальных элементов законность, принцип регулирующего воздействия юридических средств, а также правосознание и правовую культуру.
Здесь мы солидарны с А.П. Шергиным: «...ни правовая культура, ни правосознание, являясь внутренними интеллектуальными составляющими, не обладают качеством регулятора общественных отношений». Теория права правильно определяет понятия «законность», «правосознание» и «правовая культура» как самостоятельные юридические конструкции, занимающие самостоятельное место в системе правопорядка.
Понятие «административно-правовое регулирование» еще не раскрывает всего многообразия способов юридического воздействия на отношения в сфере государственного управления, не дает полного представления об атмосфере, в которой приходится функционировать органам исполнительной власти и другим субъектам административно-правовых отношений.
В административно-правовом регулировании необходимо учитывать динамику и многообразие объектов и субъектов регулирования и в этих целях дифференцировать административно-правовые средства регулирования для достижения состояния упорядоченности отношений в соответствующих ситуациях.
Специфика объекта административно-правового воздействия и используемых для этого административно-правовых средств в науке административного права выражается понятием «административно-правовой режим».
Критика А.П. Шергиным позиции Ю.А. Тихомирова о спорности включения административно-правовых режимов в систему административно-правового регулирования не соответствует правовой действительности. Административно-правовой режим - реальный особый вид (порядок) административно-правового регулирования управленческой деятельности, прав и обязанностей субъектов и процедур деятельности. Особенность этого вида регулирования - в комплексе мер, закрепляемых в регулятивных нормах, устанавливающих специальные правила поведения, правовые стимулы, правоограничения (запреты, предписания, преференции и т.д.), специальные статутные нормы (предоставляющие субъектам специальные права и возлагающие на них особые обязанности), а также в особых охранительных нормах (предназначенных для обеспечения правопорядка и контроля).