Органы контрольной власти не создают нормы поведения, не занимаются непосредственной исполнительной деятельностью, не рассматривают конкретные уголовные или гражданские дела и в ряде случаев не вправе сами применять какие-либо санкции. Эти санкции применяют другие уполномоченные на то учреждения по докладу органов контроля или в соответствии с принятыми ими решениями (признание закона неконституционным тоже можно рассматривать, хотя весьма условно, как санкцию в отношении парламента).
Основная задача органов контрольной власти -- установление фактов нарушений закона, а в ряде случаев -- недобросовестности, нецелесообразности и иногда неэтичного поведения государственных служащих, составление акта о нарушениях, представление доклада соответствующему органу или обращение в суд.
Органы контроля занимаются расследованием, проверкой, изучением состояния дел и не вправе вмешиваться в оперативную деятельность других органов государства, предприятий, учреждений. К нарушителям соответствующие меры принимают уполномоченные на то другие государственные органы. Расследуя те или иные нарушения, органы контроля могут вызывать для дачи объяснений должностных лиц, Вправе требовать представления любых документов, причем ссылки на служебную тайну в этом случае не принимаются. Отказ должностного лица сотрудничать с органами контроля может повлечь его наказание.
Контроль имеет предварительный или последующий характер. Предварительный контроль за конституционностью законов (до их промульгации и опубликования), а также некоторых иных актов высших органов осуществляют конституционные советы, последующий -- общие суды в странах, где они обладают соответствующими полномочиями (например, в США), а также конституционные суды (например, в Испании). Они занимаются проверкой конституционности актов, уже вступивших в законную силу. Омбудсмены, генеральные контролеры, счетные палаты также проверяют по жалобам и иным поводам факты, которые имели место. Некоторые органы контрольной власти делают обобщения и обязаны периодически докладывать парламенту о своих выводах. Это ежегодная обязанность омбудсмана, народного защитника, счетной палаты. В своих отчетах они указывают меры, необходимые, по их мнению, для совершенствования деятельности тех или иных сторон деятельности государственного аппарата.
Однако в целом акты органов контрольной власти имеют конкретный характер и адресованы определенным органам, учреждениям, должностным лицам. Народный защитник в Испании, омбудсман в Намибии, генеральный контролер в Колумбии и т.д., обнаружив нарушения, сначала обращаются к органу, допустившему их, а затем, если положение не исправлено, -- к вышестоящему руководству. Если и это не помогает, они могут возбудить дело в суде. Аналогичным образом действует и прокуратура некоторых стран, в том числе в постсоциалистических государствах. Решения конституционных судов, конституционных советов, верховных судов (как высшей инстанции по проверке конституционности того или иного акта государственной власти) публикуются, но никаких других дополнительных мер суды обычно не принимают; предполагается, что все заинтересованные стороны знают об этом решении и выполняют его.
Если орган контрольной власти полагает, что имеют место значительные злоупотребления, а обращения по этому поводу к допустившему их органу (должностному лицу) недостаточно, он может обратиться непосредственно в суд или к таким органам государства, которые имеют право наказывать виновных и смещать их с должности. Выше уже говорилось, что сами органы контроля, как правило, санкции применять не вправе. Однако в некоторых странах они могут применять материальные санкции (например, комитеты народного контроля в бывшем СССР), в других государствах контрольные органы, не имея права изменять или отменять акты администрации, наделены некоторыми полномочиями для оперативного исправления выявленных недостатков
Контрольная власть предполагает, что:
1) существуют обособленные органы государства (а не общественные организации в виде низовых звеньев народного контроля), осуществляющие только контрольную деятельность и не подчиненные при таком осуществлении никакой другой власти, другим органам;
2) каждая ветвь власти связана с определенной организационно-юридической трансформацией определенной функции государственной власти;
3) система органов данной ветви власти является иерархической или может быть рассредоточена, но они объединены всегда общим функциональным назначением; в деятельности той или иной ветви власти существует функциональное единство;
4) деятельность системы органов той или иной ветви власти имеет общий, общегосударственный, а не ведомственный характер. Контрольная власть обусловлена контролирующей деятельностью государства, но эта власть осуществляется разнородными органами. Поэтому она имеет совокупный, кумулятивный характер.
Ее Специфика состоит в том, что ее органы рассредоточены, и каждый из них (или система однородных органов) осуществляет частичную функцию общегосударственного контроля (контроль за соблюдением конституции, нормативных актов, законностью деятельности органов управления, использованием государственных финансов, соблюдением прав человека и т.д.).
Контроль -- это особая деятельность государства. Она, как правило, исключает иерархию и соподчиненность всех контролирующих органов, иначе могла бы сложиться слишком сильная концентрация власти у одного вида органов и вместо противодействия усилению власти, ее неправомерным акциям, мы бы получили один всеконтролирующий авторитарный орган.
Сфера применения контрольной власти не ограничена. Любой закон, регулирующий самые разные отношения (кроме принятых путем референдума, о чем делается специальная оговорка, может быть рассмотрен конституционным судом (советом, другим уполномоченным на то учреждением) с точки зрения его конституционности; жалоба в связи с нарушением прав личности может быть принесена омбудсмену на любой орган государственного управления, причем в некоторых странах не только лицом, полагающим, что оно ущемлено в своих правах, но и третьими лицами, органами; счетная палата (счетный трибунал, суд счетов) вправе проверять любые предприятия и учреждения, финансируемые хотя бы наполовину из государственной казны или выполняющие публичные работы. Во многих странах органы контрольной власти (государственный контролер) обладают даже полномочиями проверять судебные учреждения и вооруженные силы, не вмешиваясь в их оперативную деятельность.
Основная задача органов контрольной власти, установление -- фактов нарушений закона, а в ряде случаев -- недобросовестности, нецелесообразности и даже иногда неэтичного поведения со стороны государственных служащих, составление акта о нарушениях, представление доклада соответствующему органу или обращение в суд.
Органы контроля занимаются лишь расследованием, проверкой, изучением состояния дел и не вправе вмешиваться в оперативную деятельность других органов государства, предприятий, учреждений. Некоторые органы контрольной власти делают обобщения и обязаны периодически докладывать парламенту о своих выводах. Это ежегодная обязанность омбудсмена, народного защитника, счетной палаты. В своих отчетах они указывают меры, по их мнению, необходимые для совершенствования деятельности тех или иных сторон деятельности государственного аппарата. Однако в целом акты органов контрольной власти имеют конкретный, обычно индивидуальный характер и адресованы определенным органам, учреждениям, должностным лицам.
Вопрос четвертый
Итак, мы можем констатировать, что по методам деятельности различаются органы, осуществляющие свои полномочия путем судебного процесса (конституционные суды), и органы, которые проводят проверки и расследования (омбудсмены). По составу и процедуре принятия решений можно выделить единоличные и коллегиальные органы.
Контроль за конституционностью законов и иных актов представлен тремя видами органов: общими судами, конституционными судами и конституционными советами. Конституционный контроль, осуществляемый общими судами. При рассмотрении судом уголовного или гражданского дела любая сторона в процессе может заявить о не конституционности применяемого закона. Решение этого вопроса ведет либо к прекращению дела, либо к его возобновлению. Другой элемент - создание в составе Верховного суда особой палаты по конституционному контролю. В таком случае окончательной инстанцией является не Верховный суд, а палата, которая формируется особым образом и иногда включает специалистов по конституционному праву. В эту палату можно обращаться непосредственно с вопросом о конституционности закона. Конституционные суды не рассматривают уголовных или гражданских дел. Суды, формируются на основе смешанного представительства с тем, чтобы обеспечить более широкий подход к рассматриваемым вопросам.
Вторая разновидность органов, обеспечивающих общий надзор за законностью - прокуратура. Такие функции она выполняет лишь в некоторых странах (Россия, Китай, Вьетнам и др.). Во многих странах ее задачи ограничиваются лишь расследованием преступлений, возбуждением обвинения и поддержанием его в суде. Производя контроль, прокуратура не вправе применять какие-либо наказания, давать обязательные указания. Она вносит протест на акт данному органу, где указываются имеющиеся нарушения закона и устанавливается срок для их устранения или отмены опротестованного акта. В случае отклонения протеста прокурора он обращается, как правило, в суд. Многие страны восприняли такой подход в ограниченном виде. Это относится к тем из них, где прокуратура имеет форму публичного министерства (Франция, Испания, Колумбия и др.).
Далее, это специальные должностные лица для контроля за соблюдением прав человека разного рода административными органами, а в некоторых странах - частными лицами и объединениями. Омбудсмен в скандинавских странах, Индии, народный защитник - в Испании, посредник - во Франции, коллегия народной правозащиты - в Австрии. Омбудсмен может избираться и назначаться различными способами. (Парламентом, Президентом и.т.п.). В большинстве стран любой гражданин вправе обратиться к омбудсмену непосредственно. Омбудсмен действует не только по жалобам граждан, но и по собственной инициативе.
Вопрос пятый
В России, контрольную власть осуществляют:
1. Конституционный Суд Российской Федерации. Он решает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: федеральных законов и нормативных актов Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд рассматривает некоторые споры о компетенции, возникающие между органами государственной власти, а также жалобы о нарушениях прав и свобод граждан.
Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции:
а) между федеральными органами государственной власти;
б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.
Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации дает толкование Конституции Российской Федерации.
2. Счетная палата создается Советом Федерации и Государственной Думой на паритетных началах для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов Счетной палаты и иных штатных сотрудников. В служебные обязанности инспекторов входит непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты.
Закон определил для Счетной палаты Российской Федерации сферу ее деятельности, к которой были отнесены:
- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
- оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- финансовые экспертизы проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
3. Особую группу государственных органов составляют органы прокуратуры, осуществляющие надзор за законностью в стране. Прокуратура Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.Как орган высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов прокуратура направляет свою деятельность на всемерное укрепление законности и правопорядка, охрану прав и законных интересов граждан, на воспитание должностных лиц и граждан в духе добросовестного исполнения своих конституционных обязанностей и т.п.
Прежде всего, прокуратура осуществляет общий надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.
Второй отраслью надзора является надзор за исполнением законов органами, которые выполняют оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.[