Структуры местной власти в период российской революции 1917 года
Н.Н. Кабытова
Аннотация
В ходе Великой российской революции институты государственной власти постоянно трансформировались. В провинции этот дискретный процесс зависел от соотношения общественно-политических сил на местах. По инициативе городских дум с целью «единения всех революционных сил» стали создаваться общественные исполнительные комитеты, которые пополнились представителями от советов рабочих, солдатских, а затем и крестьянских депутатов. Общественные комитеты не были конституированы как представительные органы власти, но они претендовали на осуществление контроля за процессом выдвижения и утверждения губернских и уездных комиссаров Временного правительства, оценивали качество их управленческих решений. Сотрудничество местной власти и общественных исполнительных комитетов в начале революции свидетельствует об отсутствии в провинции своеобразного двоевластия, характерного для Петрограда.
Ключевые слова: Временное правительство; общественные исполнительные комитеты; губернские и уездные комиссары; советы; думы; земства.
Annotation
местный власть революция правительство
N.N. Kabytova
Structures of Local Government in the Russian Revolution of 1917
During the Great Russian revolution institutes of the government were constantly transformed. In the province this discrete process depended on a ratio of social and political forces on places. At the initiative of City Councils for the purpose of “a unification of all revolutionary forces” public executive committees which were replenished with representatives from councils of working, soldier's, and then and country deputies began to be created. Public committees not I was are constituted as representative bodies of the power, but they applied for control of process of promotion and the statement of provincial and district commissioners of Provisional government, estimated quality of their administrative decisions. Cooperation of local government and public executive committees at the beginning of the revolution demonstrates absence in the province of the peculiar “diarchy” characteristic of Petrograd.
Keywords: Provisional government; public executive committees; provincial and district commissioners; councils; thoughts; zemstvoes.
Великая российская революция отличается многогранностью знаковых событий и многочисленными особенностями синергетического процесса. Революция, перемещаясь из центра в провинцию, вызывала не только социальную, но и территориальную дезинтеграцию. Революционеры-февралисты в связи с этим вынуждены были корректировать свои первоначальные планы. Законотворчество Временного правительства, базировавшееся на западнических парламентарных идеях, осуществлялось путем директив из центра. На местах образовались инициативные общественные объединения, выдвинувшие «самочинные» формы организации власти. В связи с этим необходимо выявить способы и методы взаимодействия или взаимовлияния между центром и провинцией, между отдельными социальными стратами и политическими силами. Рассмотрение институциональных коллизий в центре и на местах, методы их преодоления в 1917 году приблизят нас к пониманию главного вопроса революции: как и почему большевикам удалось не только захватить, но и удержать власть.
Многовариативность российского революционного процесса выдвигает перед исследователями новые задачи. В частности, институциональные аспекты, характеризующие политическую культуру революционной эпохи, изучены недостаточно. Б.И. Колоницкий аргументированно доказывает, что «изучение политических культур и субкультур необычайно важно для историков революций» [5: с. 8]. Вопросы организации, функционирования местных органов власти и самоуправления в 1917 году рассматривались исследователями в той степени, в какой они определяли направления социальной инверсии [3; 7; 11]. Способы конституирования властных структур Временного правительства, влияние на этот процесс общественных организаций представлены как единый вектор развития революции [1; 3; 5; 6]. Однако организация демократических институтов государственного управления выявила существенные разногласия между центром и провинцией. Это не только изменило первоначальный сценарий организации власти, но и способствовало радикализации революционных сил [2; 4; 12]. Специфика государственного строительства на местах стала изучаться сравнительно недавно [4; 8-10]. Своеобразие «текущего момента» в провинции проявилось на всех этапах развития революции. На основе документов, отложившихся в фондах губернских комиссаров Временного правительства (Государственный архив Пензенской области (ГАПО), Государственный архив Саратовской области (ГАСО), Государственный архив Ульяновской области (ГАУО), Центральный государственный архив Самарской области (ЦГАСО), Национальный архив Республики Татарстан (НАРТ)), рассмотрены взаимоотношения властных структур и общественных сил, причины их конфронтации, способствовавшие радикализации требований революционных потоков. Сведения о строительстве властных структур в провинции имеются также в фонде ВЦИК Совета рабочих и солдатских депутатов I созыва Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ).
В поволжских губерниях строительство новой власти происходило с разной степенью инициативы и оперативности. Здесь были свои лидеры и аутсайдеры. Общественные силы либерального направления были более активны в крупных торгово-экономических центрах региона. Анализ процесса ликвидации административных структур царского режима в губернских городах Поволжья позволяет выявить его особенности. Они проявились на двух уровнях: 1) при сравнении революционных событий Февраля 1917 года в центре и в провинции; 2) между отдельными губерниями. Конкретные события демократических преобразований первых дней революции в Поволжье исключают наличие своеобразного двоевластия, характерного для Петрограда. Единовластие в губернских центрах достигалось по-разному, что объяснялось различной расстановкой социально-политических сил в каждом конкретном городе.
Становление администрации происходило в условиях, когда все политические силы, поднятые на гребень революционной волны, стремились упрочить и расширить свои позиции. Временный комитет Государственной думы (ВКГД) в судорожных попытках наспех сформировать Временное правительство в центре надеялся, что в провинции молча проглотят все, что испекут для них столичные политики. Прежде чем центральное руководство «добралось» до системы местной власти, во многих губернских и некоторых уездных городах были созданы общественно-политические комитеты, претендующие на организацию и поддержание порядка. К 5 марта 1917 года, когда Временное правительство приняло первое постановление по местному управлению, общественные комитеты кое-где даже успели назначить своих комиссаров (ГАРФ. Ф. 1791. Оп. 1. Д. 676. Л. 3). Назначение уездных комиссаров губернские комиссары старались произвести в точном соответствии с указаниями Временного правительства. Однако им пришлось считаться с местными условиями. Конечно, в уездных городах не было такой конкуренции общественных сил, как в губернских. Земства здесь были более представительной, реструктурированной на всей территории уезда организацией, нежели городские думы. В то же время председатели уездных земских управ зачастую не устраивали местную либеральную общественность, так как олицетворяли собой старый строй, от которого все спешили избавиться (ЦГАСО. Ф. 813. Оп. 1. Д. 21. Л. 4).
Губернские комиссары, следуя указаниям из центра, назначали председателей, иногда заместителей либо членов уездных земских управ уездными комиссарами Временного правительства. С конкретными инструкциями о реорганизации уездной администрации Временное правительство запаздывало. Назначенные по аналогии с губернскими уездные комиссары не имели в своем распоряжении никакого аппарата, а он был нужен для принятия мер в случае общественных беспорядков, возникавших то тут, то там при смене власти (НАРТ. Ф. 1246. Оп. 1. Д. 34. Л. 4).
Земские управы, городские головы в телеграммах, адресованных в Петроград в первой половине марта 1917 года, не только приветствовали Временное правительство и сообщали о создании общественных комитетов, но и просили «срочно командировать войска для поддержания порядка» в той или иной местности. В ответ на это Министерство внутренних дел предлагало им «войти в общее соглашение с командующими войсками либо местной военной властью» (ГАУО. Ф. 677. Оп. 1. Д. 23. Л. 30).
Подбирая кадры на должности уездных комиссаров для представления их на утверждение в правительство, губернские комиссары были поставлены в сложное положение. Они ощущали на себе давление общественных комитетов, сами прошли через их утверждение или одобрение. В то же время правительственные инструкции недвусмысленно указывали на председателей уездных земских управ в качестве уездных комиссаров. На этой почве возникали конфликты, образовывавшие быстро расширяющиеся трещины между местной администрацией Временного правительства и общественными организациями. Не случайно, спустя два-три месяца после назначения, большинство комиссаров Временного правительства было смещено со своих постов и заменено более «демократическими» представителями.
Современные исследователи, обращаясь к проблеме формирования власти в России после Февральского переворота, по-прежнему упрекают Временное правительство в отрыве от народа и выдвинутых им к жизни общественно-политических структур [1; 3]. Институт губернских и уездных комиссаров, введенный временно для исполнения административных функций власти на местах, был раскритикован и современниками, и позднейшими исследователями потому, что он не в состоянии был противостоять революционному бунту в провинции. Но это проблема не формы, а содержания власти. Сама по себе необходимость организационно-управленческих структур на местах возникла непосредственно в ходе демократических преобразований. С этой функцией государственного и муниципального управления не могли справиться ни советы, ни общественные комитеты, созданные в ходе революции. Они были представительными органами и могли выражать общественное мнение, но не осуществлять управление. Главная ошибка Временного правительства заключалась не в том, что для организации власти на местах был введен институт губернских и уездных комиссаров, а в том, что оно указало не на тех лиц, коим надлежало олицетворять новый строй. Земские служащие, заслужившие почет и уважение своим трудом «на общие пользы и нужды», отнюдь не ассоциировались в народном сознании с фигурами председателей губернских и уездных земских управ, назначенных комиссарами Временного правительства на местах. В связи с этим с самого начала революции возникли коллизии между центром и провинцией.
Любая революция есть процесс правотворчества лидеров социальных слоев и групп, в ней участвующих. Новые общественно-политические организации, возникшие в провинции в ходе демократических преобразований после Февраля 1917 года, отражали революционную эйфорию всех, кто хотел перемен. В ходе организации новой власти на местах общественные комитеты взяли на себя функцию координации действий органов самоуправления, политических партий, союзов и объединений по изменению политического строя. Создание таких комитетов было обусловлено отсутствием в губерниях до революции представительных органов государственной власти.
Образованные на местах в первые дни революции, общественные комитеты стремились побыстрее конституироваться. Временное правительство главными проводниками своей власти считало губернских и уездных комиссаров, а исполнительным комитетам отводило роль связующего звена между властью и обществом. Лавируя между стремлением к устройству твердой и ответственной власти в регионах страны и необходимостью учитывать общественное мнение, Временное правительство вынуждено было смириться с существованием комитетов. В ответ на многочисленные запросы с мест Министерство внутренних дел определило возможные источники их финансирования: «Средства государственного Казначейства могут отпускаться по сметам губернских и уездных управлений для содержания лишь тех органов или отделов исполнительных комитетов общественных организаций, которые по поручению Временного правительства или его представителей комиссаров выполняют функции органов правительственной власти на местах» (ЦГАСО. Ф. 813. Оп. 1. Д. 21. Л. 19). Таким путем правительство попыталось контролировать процесс создания аппарата местной администрации.
Общественные исполнительные комитеты стремились взять на себя всю организацию местных правительственных учреждений и осуществлять последующее руководство ими. Свои функции и задачи в каждой губернии они определяли самостоятельно. Так, Самарский губернский Комитет народной власти объявил, что он является организатором всех местных правительственных учреждений. Для этого он «стремится к скорейшему установлению связи местных правительственных учреждений с центром, принимает на себя руководство жизнью губернии во всех отраслях, изъятых из ведения правительственных аппаратов... берет на себя распределение продовольствия, урегулирование торговли, действуя в контакте с другими правительственными и общественными учреждениями. Для выполнения этих задач Комитет народной власти организуется на началах всеобщего, прямого, равного и тайного голосования» (ЦГАСО. Ф. 813. Оп. 1. Д. 21. Л. 8). Сравнивая определенные Временным правительством весьма расплывчато полномочия губернских комиссаров и самопровозглашенные прерогативы Самарского губернского Комитета народной власти, мы отчетливо видим, что последний претендовал на приоритет в организации власти в губернии.
Еще более оригинальная ситуация сложилась в Саратовской губернии. Здесь общественный городской исполнительный комитет в течение месяца с небольшим осуществлял всю полноту власти. Поскольку губернский комиссар являлся выдвиженцем ОГИК и только благодаря его настойчивости был утвержден в должности Временным правительством, он не мог противодействовать самостоятельности и инициативе уездных общественных комитетов. Утвердив свое лидерство в городе, Саратовский ОГИК приступил к выработке системы соподчинения власти в губернии. 26-29 марта 1917 года состоялся съезд представителей уездных и городских исполнительных комитетов Саратовской губернии. Обсуждая задачи и функции комитетов, съезд выступил в качестве законотворческого органа, утвердив прерогативы местной власти на переходный период. В его резолюциях детально разработана система власти, соподчиненность всех ее структур на уровне губернии, указаны направления демократизации органов самоуправления, определен порядок выборов в общественные комитеты (ГАСО. Ф. 5. Оп. 1. Д. 3870. Л. 4).
Правительство в течение нескольких месяцев определяло принципы деятельности комиссаров телеграммами. В начале мая отделом по делам местных самоуправлений был разослан на места очередной циркуляр. В нем подтверждалось, что основной обязанностью комиссара является «надзор за деятельностью правительственных учреждений и за законностью действий органов местного самоуправления». Местным властям указывалось, что так как комиссар представляет правительство, он назначается им по соглашению с комитетами общественных организаций и в своей деятельности опирается на их поддержку. Однако наиболее инициативные общественные комитеты разработали собственные инструкции по конституированию демократической власти на местах и начали действовать в соответствии с ними.