Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года: экономические возможности и управленческие ограничения (Статья первая)
Шамахов В.А.1,
Межевич Н.М.2 *
'Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Северо-Западный институт управления РАНХиГС), Санкт-Петербург, Российская Федерация
2Институт проблем региональной экономики РАН, Санкт-Петербург, Российская Федерация
Реферат
В статье рассмотрены ключевые положения Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года. Показаны теоретические аспекты, ключевые научные основы важного правительственного документа - концепция "центр - периферия" или поляризованного развития. Основное внимание авторы уделили вопросам пространственной организации расселения. Авторы предлагают рассматривать Стратегию именно как базовый документ, а не как набор конкретных рекомендаций по социальноэкономическому развитию отдельных регионов. периферия центр развитие
Ключевые слова: стратегия, экономическое пространство, региональная политика, центр - периферия, сбалансированное развитие, поляризация, агломерация
The Strategy of Spatial Development of the Russian Federation until 2025:
Economic Opportunities and Administrative Restrictions. First Article
Vladimir A. Shamakhova, Nikolay M. Mezhevichь, *
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (North-West Institute of Management of RANEPA), Saint-Petersburg, Russian Federation blnstitute of Problems of Regional Economy of Russian Academy of Science; St. Petersburg, Russian Federation;
In the article key provisions of Strategy of Spatial Development of the Russian Federation until 2025 are considered. Theoretical aspects, key scientific bases of the important government document are shown: the concept "the center - the periphery", or the polarized development. Authors paid the main attention to questions of the spatial organization of resettlement. Authors suggest considering Strategy as the basic document, but not as a set of concrete recommendations about social and economic development of certain regions.
Keywords: strategy, economic space, regional policy, the center - the periphery, the balanced development, polarization, agglomeration
Российская региональная политика и, соответственно, региональное управление перешли в новое качество после выхода Распоряжения Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г. № 207-р. Распоряжение утвердило Стратегию пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (далее - Стратегия). После долгих десятилетий реформ в экономике и политике пришло время выработки стратегии пространственного развития.
Предлагая оценку документов такого класса, следует крайне внимательно относиться к их изначальному функционалу. В данном случае перед нами именно "стратегия" - не закон, не совокупность постановлений и подзаконных актов, не набор конкретных действий того или иного органа государственной власти управления. Поэтому требовать от Стратегии детализации и ответов на значимые, но частные, вопросы не следует.
С точки зрения авторов, Стратегия является закономерным результатом попытки совершить революцию в территориальной организации общества, но мирными средствами. Предлагаемый документ, конечно же, критикуем по многим параметрам, хотя и находился в разработке примерно 15 лет.
Идущие в России сложные и противоречивые процессы реформирования всех сторон общественной жизни коренным образом меняют роль государства. В условиях разгосударствления транспортной инфраструктуры, инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства следует говорить о частичном уходе государства от ответственности за жизнеобеспечение населения. В современных условиях, когда заканчивается эпоха традиционного государственного целеполагания территориальной организации общества, можно говорить о процессе обособления систем расселения от сложившихся государственных структур, выражающемся в децентрализации власти внутри государства. Одновременно происходит процесс интеграции с другими или теми же субъектами на новой основе и создание системы пространственной организации экономики и расселения "негосударственного образца".
Итак, пространство - это предпосылка формирования специфических форм обитания и жизнедеятельности, но само формирование этой среды всегда выступает как результат взаимодействия пространства и целеполагающей деятельности населения. Общественное развитие в конечном итоге - развертывание отношений в системе "общество - природа" и "общество - человек". Иными словами, общественное развитие имеет специфический территориальный аспект, который в наиболее общем виде определяется как процесс соединения деятельности, т. е. жизнедеятельности целеполагающего субъекта с территорией ее развертывания. Общий исходный пункт территориального (как и всех иных) аспекта общественного развития лежит в основе антропосоциогенеза.
Наиболее общее определение места территории (пространства) в развитии общества очевидно - территория выступает одной из предпосылок и условий этого развития. Но дело здесь не в пространстве как таковом, а в его, во-первых, "историчности" и, во-вторых, в дифференциации, в различиях "от места к месту". "Историчность" пространства как условие развития общества состоит в том, что со временем пространство подвергается возрастающему воздействию, в процессе которого изначальная ее природность замещается тем или иным соотношением природных и социальных (исторически возникших), неприродных форм.
Пространственная дифференциация природных условий исторически предопределяет неравномерность экономического развития. Именно природа в значительной мере диктует территориальную организацию расселения производства в любых общественных формах. Природные структуры - это первичный фактор социально-территориальной стратификации везде и всегда. Поэтому территория - это основа и для формирования региона как части социального пространства, обладающей идентичностью, отличной от других. Полезные ископаемые, служащие сырьем для промышленности, создают возможности для определенной отраслевой специализации региона. Это не означает, что регионы с большими запасами природных ископаемых обречены на развитие добывающей промышленности, но это предопределяет место населения этих регионов в общественном разделении труда и соответствующую специфику расселения. Сырьевой фактор быстро трансформируется в транспортный. Пространственный разрыв между природно-ресурсной базой и обрабатывающей промышленностью "материка" обусловливает исключительную роль транспорта. Огромные пространства требуют колоссальных усилий для своего поддержания, в том числе и поддержание соответствующих поселений, которое невозможно на чисто рыночной основе. Сырьевой фактор по-разному действует в условиях рыночной экономики и административно регулируемого хозяйства. В первом случае игра потребностей и возможностей субъектов рыночного взаимодействия диктует спрос на природные ресурсы, во втором - спрос предопределяется государственной рациональностью. Государство, концентрируя в своих руках огромную мощь, может на отдельных участках игнорировать издержки по освоению природных ресурсов, не соотносить их с предполагаемыми доходами [6].
Природный фактор социально-территориальной стратификации имеет конкретноисторический характер, и все-таки природная или природно-ресурсная составляющая инерционна. Она закономерно является наиболее консервативной, и в этом смысле расположение нефти в Западной Сибири или на Байкале - не сменяемые предпосылки общественного развития. Если больше половины всей территории Европы (51%) расположено менее чем в 250 км от моря, то для Европейской России соответствующая цифра составляет не более 15% [4, а 5]. Мы можем развивать транспорт, но исходные условия задачи останутся неизменными. Иными словами, Байкал остается на месте, но его роль в обществе и экономике меняется. Именно поэтому Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года корректирует не природную среду, а предлагает новые подходы к размещению экономических объектов и расселению населения.
Заканчивая рассмотрение природного фактора в пространственном развитии, сошлемся на классика. Фернан Бродель оставил нам разумное предупреждение: "Человек - пленник своего времени, климата, растительного и животного мира, культуры, равновесия между ним и средой, создаваемого в течение столетий, равновесия, которого он не может нарушить, не рискуя многое потерять" [2, а 124], однако и абсолютизация "невмешательства" - риск общественного развития.
Пространственная организация общества в своей специфической проекции отражает все важнейшие его сферы. На наш взгляд, она включает в себя размещение и территориальную организацию производства; расселение населения и организацию среды его обитания и жизнедеятельности; территориально-административное устройство в его органическом единстве с системой территориального управления; социально-территориальную структуру общества, само существование которой фиксирует наличие одного из срезов социальной дифференциации - социально-территориальные различия.
Существенные черты этой стороны общества определяются характером общественных отношений: территориальная организация общества задается его социальной организацией. Однако из этого не вытекает "безразличие" территориальной организации по отношению к развитию общества в целом, напротив, та или иная его территориальная организация может ускорять или замедлять экономическое или социальное развитие. Здесь важно иметь в виду, что между территориальной и социально-экономической организацией общества должно быть определенное соответствие: инерционность территориальной организации, вторичность ее означают, что изменения в территориальном строении общественной системы требуют значительного времени и огромных материальных затрат. Территориальная организация общества эволюционирует под воздействием, прежде всего, производительных сил, развития техники, технологии, средств транспорта и связи [1]. При этом особое значение имеет определение правильного соотношения между стихийными и целеположенными, а также между объективными и субъективными факторами ее эволюции. Это следует понимать так: та или иная территориальная организация общественных процессов возникает здесь как результат прежде всего экономического развития, причем критерием эффективности последнего выступает максимизация прибыли [10]. В этом смысле современная пространственная организация общества, в том числе системы расселения в России, развивается более стихийно, уже не так жестко определена государством и в определенной мере стала побочным результатом хаотичных рыночных трансформаций.
Сказанное не означает, что пространственная организация в этих условиях - чисто субъективная категория. Она объективна, ибо та или иная система размещения производства и расселения, материализуя собой условия общественного производства и жизнедеятельности, территориально закрепляя их, выступает моментом объективной действительности и в этом смысле становится одной из детерминант пространственного поведения общества.
Предваряя, собственно, анализ Стратегии, рассмотрим вопрос о соотношении понятий "территория государства" и "экономическое пространство государства". Российская Федерация, как и множество крупных и особо крупных стран, характеризуется тем, что в ее пределах существуют гигантские неосвоенные, малонаселенные районы. Экономическая деятельность в пределах этих территорий практически не ведется. Экономическим пространством эти территории не являются, но при этом они являются неотъемлемой частью территории государства. В России объективная существующая география экономики и расселения населения предполагает наличие гигантских незаселенных территорий.
Противоположная ситуация складывается в Германии, Франции, Великобритании, Японии, где неосвоенных, не включенных в экономические отношения территорий практически нет. Как и в случае с Канадой, Австралией, США, наличие таких территорий не предполагает указание на уровень жизни и статус государства в международном разделении труда. Указанная ситуация ставит перед нами вопрос об учете мирового опыта социально-экономического выравнивания. С точки зрения авторов данной статьи, при подготовке Стратегии этот опыт изучали и в значительной степени использовали. Рассматривая возможности борьбы с сокращением экономического пространства, выравниванием уровней экономического развития, следует понимать, что теоретические конструкции, позволяющие добиться этого результата, - есть. Речь идет о концепциях поляризованного развития. Основная идея этих подходов - неизбежность выбора опорных точек для обеспечения эффективного развития экономического пространства страны. Именно поэтому в Стратегии вводится понятие "перспективный центр экономического роста" - территория одного или нескольких муниципальных образований и (или) акватория, обладающие потенциалом для обеспечения значительного вклада в экономический рост Российской Федерации и (или) субъекта Российской Федерации в среднесрочный и долгосрочный периоды.
Американский экономист У. Алонсо, писал, что решение проблемы оптимального размещения приводит к возможности выбора между "эффективностью" (выраженной в приросте национального дохода страны в целом) и "равенством" между районами [14]. При этом он отмечает, что "эффективность" поддается сравнительно объективному измерению с помощью национального дохода, а временной аспект проблемы до некоторой степени может быть решен с помощью нормы дисконтирования, в то время как для достижения целей "равенства" не выработано адекватного инструмента измерения.
Однако есть и другие точки зрения. Т. Виториш замечает, что концентрация капитала в отдельных географических центрах роста "приводит просто к растрате человеческих потенций не затронутых этим процессом групп населения" [15, p. 4] и сокращению объемов капиталообразования по стране в целом. Возникает структура с очень узкой базой развития, с характерным контрастом между столицей и перенаселенными отдаленными районами. Т. Виториш анализирует механизм "идеального рынка" и приходит к выводу, что он не обеспечивает ни развития отсталых районов, ни интересов страны в целом. Имеются основания полагать, что в большинстве случаев свободное перемещение капитала приводит скорее к оттоку ресурсов из отсталых районов, чем к их увеличению в результате ввоза капитала. Т. Виториш подчеркивает, что в условиях господства рыночных связей экономическая привязанность отсталого района к развитому серьезно ухудшает его положение. Однако, критикуя модели поляризованного развития, не предлагается разумных альтернатив. Особенно это очевидно применительно к особо крупным государствам, таким как Россия.
Стейн Роккан в своем исследовании проблем регионализма, определяет "Центр" как привилегированную местность на территории государства, причем характер этих привилегий определяется совокупным воздействием следующих факторов:
• традиционное размещение штаб-квартир владельцев военных, административных, экономических и культурных ресурсов;
• коммуникационная обустроенность;
• концентрация экономически активного населения, которое занято обработкой и обменом информации, подготовкой законодательной и нормативной базы для большинства населения страны;
• Центр осуществляет политический контроль;
• Центр определяет параметры культурной стандартизации;
• Центр контролирует объем сделок между владельцами ресурсов на всей территории [16].
Возникает вопрос: а если выстроить сеть подобных центров, не получим ли мы тот самый рычаг, опираясь на который будет возможно изменить характер пространственного развития, уменьшить депрессивные территории и повысить эффективность перспективных центров экономического роста?
Создание опорных центров - предельно дорогая задача. Кроме того, выравнивание требует масштабных, уникальных по затратам государственных усилий. В основе этой части Стратегии лежит тезис о существенной роли пространственного взаимодействия, эффектов соседства и о так называемых "эффектах перелива" (spillover), распространении экономического роста от города на прилегающие территории. Этот эффект наблюдается не только в крупных городах, но и на примере соседства стран и регионов. Например, периферийные регионы могут ожидать эффекты развития от агломерационных процессов в крупных городах. Это обстоятельство подчеркивает и М. Портер: "Парадоксальным является то, что устойчивые конкурентные преимущества в условиях мировой экономики часто оказываются в большей степени локальными... <...> Близость в географическом, культурном и организационном плане обеспечивает возможность специального доступа, особые взаимоотношения, лучшую информированность, возникновение мощных стимулов, а также другие преимущества в производительности и в росте производительности, которые сложно получить на расстоянии" [11].