Стратегическое планирование в регионах как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов
Д. И. Артемова
Пензенский государственный университет, Пенза, Россия
Аннотация
Актуальность и цели. Рассматриваются правовые основы стратегического планирования на региональном и муниципальном уровне. Отражено стратегическое планирование, которое уверенно вошло в управленческую практику органов власти всех уровней. Однако при наличии законодательного регламента система стратегического планирования пока еще не достигла своего совершенства. Нет механизмов взаимодействия между субъектами РФ в случае реализации ими межрегиональных проектов. Отсутствует порядок участия органов государственной власти субъектов РФ в составлении документов стратегического планирования по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Материалы и методы. Методологической основой настоящего исследования является метод материалистической диалектики как всеобщий метод познания действительности и вытекающие из него частнонаучные методы исследования: изучение и анализ литературных источников, касающихся избранной темы, а также нормативного материала; формальнологический анализ; сравнительно-правовой метод; метод историко-юридического анализа; метод комплексного анализа. Теоретическую основу исследования составляют труды по философии, теории государства и права, международному, конституционному и другим отраслям права. Особую группу составили работы, посвященные проблемам экономического развития регионов, городов, в том числе социальноправовые и экономические характеристики. Нормативную основу исследования образуют федеральные, региональные, муниципальные действующие законодательные акты Российской Федерации. Результаты. Рассмотрены предпосылки принятия стратегических планов развития, их «вовлеченность» и реализация в указанных субъектах и муниципалитетах. Выявлены недостатки таких программ, где цели и задачи документов, сформированных в этой сфере, зачастую носят декларативный характер. Отсутствует механизм их достижения и реализации. Зачастую изначально формулируется недостижимая цель, при этом методы ее обеспечения не продуманы. Выводы. Стратегические планы развития характерны не только для государства и его регионов, но и для муниципального уровня, где присутствует определенная настороженность к самому термину, нацеливающему на формирование масштабных целей, где многие задачи все-таки пока носят «приземленный» характер.
Ключевые слова: стратегия, субъекты РФ, регион, моногород, город, государство, экономика, планирование
Strategic planning in the regions as an object of joint administration in the Russian Federation and its subjects
D. I. Artemova
Penza State University, Penza, Russia
Abstract. Background. The article is devoted to the legal basis of strategic planning at the regional and municipal level. Strategic planning is reflected, which has confidently entered the management practice of government bodies at all levels. However, in the presence of legislative regulations, the system of strategic planning has not yet reached its perfection. There are no mechanisms of interaction between the subjects of the Russian Federation in the case of their implementation of interregional projects. There is no procedure for the participation of state authorities of the subjects of the Russian Federation in the preparation of strategic planning documents on issues of joint jurisdiction of the Russian Federation and the subjects of the Russian Federation. Materials and methods. The methodological basis of this study is the method of materialistic dialectics, as a universal method of cognition of reality, and the resulting private scientific research methods: the study and analysis of literary sources related to the chosen topic, as well as normative material; formal-logical analysis; comparative-legal method; method of historical and legal analysis; method of complex analysis. The theoretical basis of the research consists of works on philosophy, theory of state and law, international, constitutional and other branches of law. A special group consisted of works devoted to the problems of economic development of regions and cities, including social, legal and economic characteristics. The normative basis of the study is formed by the federal, regional, and municipal existing legislative acts of the Russian Federation. Results. The article considers the prerequisites for the adoption of strategic development plans, their “involvement” and implementation in these subjects and municipalities. The shortcomings of such programs are revealed, where the purposes and objectives of the documents formed in this area are often declarative. There is no mechanism for achieving and implementing them. Often, an unattainable goal is initially formulated, and the methods for ensuring it are poorly conceived. Conclusions. Strategic development plans are typical not only for the state and its regions, but also for the municipal level, where there is a certain wariness of the term itself, which aims at the formation of large-scale goals, where many tasks are still “mundane” in nature.
Keywords: strategy, subjects of the Russian Federation, region, single-industry city, city, state, economy, planning
Конституция РФ, регулируя основы конституционного строя и обладая высшей юридической силой, имеет прямое действие и одновременно служит правовой базой для всего текущего законодательства. Ее правовые нормы касаются наиболее важных вопросов жизнедеятельности общества и государства. Текущее законодательство развивает и конкретизирует общие конституционные положения, наполняет их новым правовым содержанием [1, с. 30].
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации относится обеспечение согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ. Вместе с тем утверждение межрегиональных государственных программ целесообразно осуществлять на уровне субъектов РФ ввиду того, что в данном аспекте речь идет о полномочиях органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ.
В существующей системе стратегического планирования не предусмотрены механизмы горизонтального взаимодействия между субъектами РФ в случае реализации ими межрегиональных проектов [2, с. 39]. Не регламентируется на федеральном уровне и порядок участия органов государственной власти субъектов РФ в формировании документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне, по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, реализуемых на территориях субъектов Федерации; хотя соответствующее полномочие для органов власти субъектов Российской Федерации и предусмотрено в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации», но не ясно, как его реализовывать. Не утвержден порядок согласования стратегии социальноэкономического развития субъекта РФ с документами стратегического планирования федерального уровня [3, с. 145].
Переход российской экономики к созданию реальных и надежных условий для обеспечения устойчивого экономического роста непосредственно зависит от многостороннего и целенаправленного развития регионов, от их оптимально сформированной стратегии [4, с. 8].
Отношение к планированию в Российской Федерации сталкивалось со многими глобальными факторами. Так, государственное планирование в сфере экономики имело четкую ассоциацию с советской моделью управления. Именно поэтому в процессе обсуждения проекта Конституции Российской Федерации были отвергнуты любые упоминания о плановой экономике и вмешательстве государства в свободу предпринимательства. В этой части основной закон нашей страны отличается максимальным либерализмом. Отсутствует любое упоминание о взаимоотношениях государства и экономики. Экономические основы конституционного строя сведены лишь к самым общим положениям о единстве экономического пространства, поддержке конкуренции, свободе экономической деятельности, праве частной собственности. Даже беглое обращение к конституционным актам зарубежных стран указывает на скудость такого регулирования.
Не последнюю роль играет и глобализация экономических рынков, которая приводит к полномасштабным последствиям во всех сферах общественной жизни. В праве данный процесс именуется интернационализацией. Можно наблюдать также универсализацию государственных институтов и «ползучий» процесс передачи части суверенных полномочий различным международным организациям. Здесь следует сделать ремарку: ситуация с коронавирусной инфекцией внесла свои коррективы. Однако общую тенденцию бегства по «национальным квартирам» это не предотвратит.
Представленные факторы, безусловно, влияют на общее отношение к государственному планированию. Получается, его осуществление зависит от включенности страны в интеграционные процессы, которые вряд ли можно заставить идти по национальным правилам. Исходя из этого, многие европейские страны формулируют приоритеты, выстраивают прогнозы, но не акцентируют внимание на закреплении каких-то плановых показателей. Российская экономика в этом аспекте не является исключением, хотя определенные коррективы внесены длительным процессом санкционного режима. В то же время мы переживаем период определенного становления (и в праве, и в экономике), когда стратегическое планирование (без подчинения экономических показателей роста формальным установлениям) будет оказывать благоприятное воздействие на плавный переход от социалистической модели к рыночному хозяйству. Тем более никто не отменял национальные особенности такого перехода, вносящего в него индивидуальные черты [5, с. 35].
Новаторским шагом стал Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (в ред. от 18 июля 2019 г. № 183-ФЗ) «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Через четыре года Президент РФ подписал Указ от 7 мая 2019 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (в СМИ - Майский указ). стратегическое планирование межрегиональный рынок
Россия вступила в новый этап своего развития, внешнее выражение которого состоит в росте показателей темпов экономического восстановления, стабилизации показателей инфляции, возрождении инвестиционной активности, изменении потребительских настроений в сторону отечественных производителей.
На сегодняшний день законодательная база для развития субъектов Российской Федерации на федеральном уровне почти сформирована, но она не в полной мере приспособлена к особенностям региона. В связи с этим трудности формирования соответствующего правового регулирования необходимо рассматривать с тенденций процесса расширения законодательства, базирующегося на прогнозах и стратегическом планировании. Поскольку такие документы-основания, объединяя проблемы экономики, социальных основ, градостроительства и землепользования, имеют первостепенное значение для построения наиболее благоприятного климата развития территориальной единицы.
В стратегии важна новая реальность, которую регион может создать, каждый день начиная делать что-то иначе в малом, совершая небольшие новые шаги. Именно эта новая реальность становится магнитом для будущего: для человека, для жителей, для инвесторов, для бизнеса. Стратегия должна носить характер программного документа, аккумулирующего все государственные программы региона с одной целью - рост социально-экономических показателей и, как следствие, повышение качества жизни граждан.
В принципе за последнее время все субъекты Федерации приняли те или иные стратегии развития. Срок некоторых стратегий уже истек, и пришло время принимать новые, опирающиеся на принципы преемственности. Некоторые проекты, учитывающие цели и задачи, изложенные в Майском указе Президента России, уже находятся в первичном размещении на сайте Министерства экономического развития Российской Федерации (Сахалинская область, Костромская область, Московская область, Ставропольский край, Тюменская область). Многие документы не только отличаются своим названием, но и включают в свое содержание такие понятия, которые ранее не фиксировались на законодательном уровне (в проекте Стратегии социальноэкономического развития Сахалинской области до 2030 г. дано определение понятию «Цифровая платформа» [6].
Приведенные экономические успехи обусловлены, в том числе, и тем, что именно в данном регионе активно принимаются стратегии развития определенных отраслей экономики. На уровне субъекта Российской Федерации разрабатывается вектор, указывающий, какие именно сферы нуждаются в дополнительной поддержке, какие меры государство обязуется реализовывать для достижения максимального успеха. При этом созданы специальные институты поддержки. Так, Указом Губернатора Сахалинской области от 24 апреля 2020 г. № 33 утверждено Положение о Стратегическом совете при Губернаторе Сахалинской области (а также состав указанного Совета). Постановлением Правительства Сахалинской области от 11 июня 2019 г. № 252 создано Агентство по стратегическим проектам и государственночастному партнерству Сахалинской области.
Стратегия - это всегда инновации, которые должны заключаться в определении комплексных вызовов, миссии, цели и задач развития региона в контексте новых национальных приоритетов и тенденций макроэкономического развития субъекта РФ.
Сам закон о стратегическом планировании является рамочным нормативным актом, предполагающим принятие собственных документов на уровне субъектов Федерации, но допускающим отход от некоторых федеральных позиций (Ленинградская область, г. Санкт-Петербург) О стратегическом планировании в Ленинградской области : областной закон Ленин-градской области от 11 июля 2018 г. № 63-оз [с изм. на 11 июля 2018 г.] // Официальный ин-тернет-портал правовой информации. иЛЬ: www.pravo.gov.ru(дата обращения: 01.02.2021)..
Правовое развитие каждого субъекта РФ взаимосвязано с ее экономическим состоянием в узком смысле и развитием всей страны в широком понимании. Органы исполнительной власти напрямую влияют на развитие всего региона. Именно от принимаемых властью решений зависит успешность, процветание и привлекательность регионов для инвесторов и компаний федерального значения, в том числе иностранных инвесторов и компаний с иностранным капиталом.