Соотношение коллегиальной и единоличной форм народной депутации в современной России усиливается ввиду должностной дифференциации во внутренней организации деятельности представительных органов, что неизбежно ведёт к потере фактического равенства депутатов в их статусе как народных представителей. Кроме председателей и заместителей председателей органов, вводятся должности председателей комитетов и их заместителей, причём настолько активно, что должности "рядовых" депутатов (т. е. депутатов, которые не имеют дополнительной должности во внутренней структуре представительного органа) становятся своего рода "редкостью". Вслед за этим "должность депутата", даже если таковая признаётся законодателем, "растворяется" в структуре других депутатских должностей (председатель органа, его заместители, председатели комитетов и комиссий, их заместители). Понятия "должность депутата" и "депутатская должность", таким образом, - не тождественные категории современного конституционного права. Занятие должности депутата вследствие выборов предопределяет возможность последующего избрания на другую депутатскую должность, но не гарантирует такого избрания.
В связи с изложенным обратимся к выбранной законодателем модели правового регулирования соответствующих общественных отношений. В соответствии с Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ с послед. изм. // СЗ РФ. - 1999. - № 28. - Ст. 3466. (ст. 2) статус федеральных парламентариев определяется Конституцией РФ и данным Федеральным законом. Далее части 2 и 3 анализируемой статьи устанавливают объём социальных гарантий парламентариям, т. е. разрешают вопросы депутатского индемнитета. В частях 4 и 5 гарантируются условия для осуществления полномочий депутатов. Этим, в сущности, законодательное регулирование статуса федеральных парламентариев "в системе государственных должностей Российской Федерации" исчерпывается.
Анализируемая статья Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", на наш взгляд, нуждается в критике ввиду высокой степени правовой неопределённости. Законодатель избегает прямого ответа на вопрос, какое же действительно место федеральные сенаторы и депутаты Государственной Думы занимают в "системе государственных должностей". Во внутреннем содержании статьи ни о каких "должностях" речи не идёт. В связи с этим правоприменитель поставлен в весьма сложную юридическую ситуацию: следует ли руководствоваться наименованием или содержанием статьи 2 данного закона? Из наименования статьи следует, что федеральные парламентарии занимают некую позицию в системе федеральных государственных должностей. В содержании же статьи решаются более частные вопросы соотношения статусов и гарантий депутатской деятельности (в особенности - социальных, в сравнении со статусом других должностных лиц России).
Более развёрнутое правовое регулирование наблюдается в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ с послед. изм. // СЗ РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005., в котором отдельные статьи посвящены "условиям осуществления депутатской деятельности" (ст. 11), "ограничениям, связанным с депутатской деятельностью" (ст. 12) и "гарантиям депутатской деятельности и неприкосновенности депутата" (ст. 13). Несмотря на более широкий комплекс правовых норм, законодатель в этом случае не заявляет намерения урегулировать вопрос о статусе депутата в системе государственных должностей. При этом наличие "руководящих должностей" в представительном органе законом признаётся. Более того, законодатель стимулирует замещение "рядовыми депутатами" соответствующих "руководящих должностей", опираясь на право принимавших участие в выборах политических партий на своего рода "пакетные соглашения" (правда, в отличие от распространённой практики зарубежных стран, речь идёт лишь о руководящих должностях в представительном органе, минуя должности в региональной исполнительной власти).
Эта практика, на наш взгляд, может оцениваться как позитивно, так и негативно. С одной стороны, полагаем весьма важными дополнительные гарантии, установленные ч. 2 и 3 ст. 11 анализируемого Федерального законаО внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 27 февраля 2020 г. № 27-ФЗ // СЗ РФ. - 2020. - № 9. - Ст. 1119.. Они фактически лишают парламентскую фракцию, которая пользуется правом квалифицированного большинства голосов вследствие результатов очередных выборов, неограниченно и по своему усмотрению распределять места депутатов, работающих на постоянной основе и замещающих руководящие должности в законодательном (представительном) органе субъекта РФ. Конечно, эти гарантии минимальны, однако региональные законодатели вправе их расширить. С другой стороны, тенденция административно-должностного ранжирования внутренней структуры органов народного представительства не может разрешить конституционно-правовую проблему участия депутатов в формировании исполнительной власти по результатам очередных выборов.
Внутренняя организация законодательных (представительных) органов нуждается в модернизации в целях гарантирования равенства статуса депутатов и максимально возможного исключения "руководящих должностей", которые сами по себе не свойственны демократическому народному представительству. Функции "спикера" парламента могут поочерёдно выполнять депутаты на основе принципов жеребьёвки, старшинства, очередности и т. п. Особенно подобная модернизация требуется на уровне субъектов РФ и в муниципальных образованиях. Основную лоббистскую роль во внутренней организации представительных органов играют парламентские фракции. Возможно, в современном обществе следует отказаться и от устаревшего принципа, согласно которому депутат обязан входить в состав какого-то одного комитета или одной комиссии: здесь ключевое значение имеет заинтересованность депутата в разрешении всего спектра актуальных вопросов, чему препятствует излишняя "жёсткость" структуры объединений депутатов на основе заранее установленных сфер государственной или муниципальной деятельности. Комитеты и комиссии должны быть более подвижными по своей структуре.
Естественный путь дальнейшего развития представительной демократии в субъектах РФ нам видится таким: депутатский корпус должен иметь более широкую, реальную и гарантированную федеральным законом возможность участия в формировании высшего исполнительного органа субъекта РФ и руководящего состава региональных органов исполнительной власти специальной компетенции. Подобные вопросы не должны относиться к исключительной компетенции высших должностных лиц субъектов РФ, даже если они приобрели полномочия вследствие прямых выборов, не говоря о случае их назначения на должности решениями законодательных (представительных) органов субъектов РФ по представлению Президента РФ, если это допускается конституционным (уставным) законодательством субъекта РФ.
Список литературы
1. Алексеев Р.А. Политико-правовой статус депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации: гарантии, привилегии, преференции // Вестник Московского государственного областного университета. - 2015. - № 3. - С. 1-8.
2. Безруков А.В., Карасев А.Т. Депутат: должностное лицо или представитель власти (вопросы соотношения и отличия) // Российская юстиция. - 2020. - № 2. - С. 6-8.
3. Долгих Ф.И. Муниципальный фильтр на региональных выборах: проблемные точки и правовые параметры оптимизации // Избирательное законодательство и практика. - 2019. - № 2. - С. 15-19.
4. Захаров И.В. Об определении в законодательстве о местном самоуправлении понятий "депутаты" и "лица, замещающие муниципальные должности" / Уральский форум конституционалистов: сборник трудов конференции. - Екатеринбург: Уральский государственный юридический университет, 2019. - С. 64-70.
5. Иванов В.А. Механизм формирования института главы городского округа // Теории и проблемы политических исследований. - 2018. - Т. 7. - № 2. - С. 5-11.
6. Иванова М.В. Партийная номенклатура в России: возможно ли возрождение? // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук. - 2011. - № 11.- С. 284-303.
7. Макменамин И., Гвиазда А. Три пути институционализации: голоса, должности и политический курс при смене партий в Польше // Политическая наука. - 2014. - № 3. - С. 103-134.
8. Поливода Я.В. Государственная должность как элемент обеспечения эффективной деятельности депутата в представительном органе власти // Современное право. - 2020. - № 4. - С. 20-25.
9. Поливода Я.В. О некоторых аспектах конституционно-правового и административноправового статуса депутата РФ // Вопросы российского и международного права. - 2016. - № 9.
- С. 137-150.
10. Тетердинко А.П. К вопросу о лишении избранного кандидата мандата депутата представительного органа муниципального образования по мотиву замещения им муниципальной должности муниципальной службы: пробел в правовом регулировании // Конституционное и муниципальное право. - 2011. - № 2. - С. 59-61.
11. Фомичёва О.А. Особенности конституционно-правового статуса депутатов региональных парламентов // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. - 2014. - № 3-2. - С. 231-242.
12. Шишкина О.Е., Иванцова Е.А. Государственная и муниципальная должности: проблемы и противоречия правового регулирования // Азиатско-Тихоокеанский регион: экономика, политика, право. - 2019. - Т. 21. - № 1. - С. 130-141.
13. Шугрина Е.С. Можно ли муниципальных депутатов привлекать к уголовной ответственности как должностных лиц? Возможный ответ Конституционного Суда РФ // Лоббист. - 2010. - № 4.
- С. 41-47.
14. Шугрина Е.С. Является ли депутат должностным лицом: уголовно-правовые и муниципально-правовые особенности правового статуса // Местное право. - 2010. - № 4. - С. 3-12.
References
1. Alekseyev R. A. Politiko-pravovoy status deputatov Gosudarstvennoy Dumy i chlenov Soveta Federatsii: garantii, privilegii, preferentsii // Vestnik Moskovskogo gosudarstvennogo oblastnogo universiteta. - 2015. - № 3. - S. 1-8.
2. Bezrukov A. V., Karasev A. T. Deputat: dolzhnostnoye litso ili predstavitel' vlasti (voprosy sootnosheniya i otlichiya) // Rossiyskaya yustitsiya. - 2020. - № 2. - S. 6-8.
3. Dolgikh F I. Munitsipal'nyy fil'tr na regional'nykh vyborakh: problemnyye tochki i pravovyye parametry optimizatsii // Izbiratel'noye zakonodatel'stvo i praktika. - 2019. - № 2. - S. 15-19.
4. Zakharov I. V. Ob opredelenii v zakonodatel'stve o mestnom samoupravlenii ponyatiy "deputaty" i "litsa, zameshchayushchiye munitsipal'nyye dolzhnosti" / Ural'skiy forum konstitutsionalistov: sbornik trudov konferentsii. - Yekaterinburg: Ural'skiy gosudarstvennyy yuridicheskiy universitet, 2019. - S. 64-70.
5. Ivanov V. A. Mekhanizm formirovaniya instituta glavy gorodskogo okruga // Teorii i problemy politicheskikh issledovaniy. - 2018. - T. 7. - № 2. - S. 5-11.
6. Ivanova M. V. Partiynaya nomenklatura v Rossii: vozmozhno li vozrozhdeniye? // Nauchnyy yezhegodnik Instituta filosofii i prava Ural'skogo otdeleniya Rossiyskoy akademii nauk. - 2011. - № 11. - S. 284-303.
7. Makmenamin I., Gviazda A. Tri puti institutsionalizatsii: golosa, dolzhnosti i politicheskiy kurs pri smene partiy v Pol'she // Politicheskaya nauka. - 2014. - № 3. - S. 103-134.
8. Polivoda Ya. V. Gosudarstvennaya dolzhnost' kak element obespecheniya effektivnoy deyatel'nosti deputata v predstavitel'nom organe vlasti // Sovremennoye pravo. - 2020. - № 4. - S. 20-25.
9. Polivoda Ya. V. O nekotorykh aspektakh konstitutsionno-pravovogo i administrativno-pravovogo statusa deputata RF // Voprosy rossiyskogo i mezhdunarodnogo prava. - 2016. - № 9. - S. 137-150.
10. Teterdinko A. P. K voprosu o lishenii izbrannogo kandidata mandata deputata predstavitel'nogo organa munitsipal'nogo obrazovaniya po motivu zameshcheniya im munitsipal'noy dolzhnosti munitsipal'noy sluzhby: probel v pravovom regulirovanii // Konstitutsionnoye i munitsipal'noye pravo. - 2011. - № 2. - S. 59-61.
11. Fomicheva O. A. Osobennosti konstitutsionno-pravovogo statusa deputatov regional'nykh parlamentov // Izvestiya Tul'skogo gosudarstvennogo universiteta. Ekonomicheskiye i yuridicheskiye nauki.
- 2014. - № 3-2. - S. 231-242.
12. Shishkina O. Ye., Ivantsova Ye. A. Gosudarstvennaya i munitsipal'naya dolzhnosti: problemy i protivorechiya pravovogo regulirovaniya // Aziatsko-Tikhookeanskiy region: ekonomika, politika, pravo. - 2019. - T. 21. - № 1. - S. 130-141.
13. Shugrina Ye. S. Mozhno li munitsipal'nykh deputatov privlekat' k ugolovnoy otvetstvennosti kak dolzhnostnykh lits? Vozmozhnyy otvet Konstitutsionnogo Suda RF // Lobbist. - 2010. - № 4. - S. 41-47.
14. Shugrina Ye. S. Yavlyayetsya li deputat dolzhnostnym litsom: ugolovno-pravovyye i munitsipal'no- pravovyye osobennosti pravovogo statusa // Mestnoye pravo. - 2010. - № 4. - S. 3-12.