Статус депутата в системе государственных и муниципальных должностей
Алла Николаевна Гуторова
кандидат юридических наук, доцент
Юго-Западный государственный университет
Аннотация
В статье определяется конституционно-правовой статус депутатов применительно к системе государственных и муниципальных должностей. Депутатский мандат предоставляет депутату возможность выступать как представителем народа, так и представителем власти. Соответственно, в рамках конституционно-правового регулирования необходимо проанализировать и сопоставить термин "должность" с такими терминами, как "пост", "институт", "депутатская должность".
В работе использовались формально-юридический и сравнительный методы, которые позволили выявить различия в указанных терминах, недостатки в конституционном правовом регулировании должности депутата в системе государственных должностей.
В результате проведённого анализа автор приходит к выводу о тождественности терминов "должность депутата", "пост", "институт", и выявляет различия в терминах "должность депутата" и "депутатская должность". В результате выборов кандидат получает должность депутата, которая, в свою очередь, даёт ему возможность избраться на депутатскую должность. При этом законодательно не определено, какое место в системе государственных должностей занимает член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, депутат высшего органа исполнительной или законодательной власти субъекта федерации. Необходимо реорганизовать внутреннюю структуру законодательных органов власти таким образом, чтобы максимально исключить "руководящие должности", тем самым гарантировав равенство статуса депутатов. А в субъектах федерации депутаты должны иметь возможность влиять на формирование исполнительных органов субъекта РФ.
Ключевые слова: депутат, должность депутата, депутатская должность, статус депутата, политическая партия, публичная власть
Alla N. Gutorova
Cand. Sci. (Jurid.), Docent
Southwest State University
The status of a Deputy in the system of the state and municipal positions
The article defines the constitutional and legal status of deputies in relation to the system of the state and municipal positions. The Deputy's mandate gives a Deputy the opportunity to act as a representative of the people, as well as a representative of the authorities. Accordingly, within the framework of constitutional and legal regulation, it is necessary to analyze and compare the term "position" with such terms as "post", "institution" and "deputy position".
In the article, the author used formal-legal and comparative methods, which allowed revealing the differences in these terms, disadvantages in the constitutional legal regulation of the position of Deputy in the system of the state positions.
As a consequence of the analysis, the author comes to the conclusion that the terms "deputy position", "post", "institution" are identical. Also the author identifies the differences in the terms such as " position of Deputy" and "deputy position". As a result of the election, the candidate gets the position of Deputy, which, in its turn, gives him the opportunity to be elected to the deputy position. At the same time it is not legislatively defined the place of a member of the Federation Council, Deputy of the State Duma, Deputy of the Supreme body of the Executive or Legislature of the Federation's subject in the system of the public posts. It is necessary to reorganize the internal structure of the legislative authorities to exclude "superior positions" as much as possible, thereby guaranteeing the equality of deputies' status. However, at the constituent entities, deputies should have the opportunity to influence on the formation of the Executive bodies of the subject of the Russian Federation. юридический правовой депутат
Keywords: Deputy, deputy position, status of a Deputy, political party, public authority
Обеспечение механизма мандата народного доверия сопряжено с рядом институционально-формальных аспектов, в числе которых важное место занимает проблематика статуса депутатов в системе государственных и муниципальных должностей. Развернувшаяся по данному вопросу научная полемика выглядит довольно острой; авторы выдвигают зачастую диаметрально противоположные тезисы и находят весьма убедительные аргументы для их обоснования. Одной из причин этого, на наш взгляд, служит институциональный конфликт методов, целей и задач конституционного, административного, трудового и уголовного права. В связи с этим Р.А. Алексеев заявляет позицию о "несовершенстве российского законодательства", определяющего "политико-правовой статус парламентариев", связывая это главным образом с депутатским иммунитетом, индемнитетом и ответственностью перед избирателями [1, с. 1]. Полагаем, что законодательство должно определять скорее конституционно-правовой, чем политико-правовой статус народных представителей. Вероятно, вопрос о политико-правовом статусе парламентариев можно ставить в научных исследованиях, но это лежит вне законодательной сферы регулирования общественных отношений.
О.Е. Шишкина и Е.А. Иванцова не без оснований считают, что в отечественной юриспруденции термин "должность" обычно понимается в "административно-трудовом значении, в котором включение в штат организации и денежное вознаграждение являются" её "неотъемлемыми признаками" [12, с. 132]. Термин "должность" применительно к статусу депутата имеет ряд допустимых с юридической точки зрения синонимов: "пост" (Ф.И. Долгих) [3, с. 16], "институт" (В.А. Иванов) [5] и др. Но в любом случае это "обычное" понимание термина "должность" нуждается, во-первых, в расширительной интерпретации вследствие конституционно-правового регулирования (некоторые публичные должности не являются одновременно должностями в смысле административного и трудового права: например, должности депутатов, работающих в представительных органах на непостоянной основе), во-вторых, в ограничительном истолковании применительно к уголовному и административно-деликтному праву (понятие "должностное лицо" является более узким, чем термин "лицо, занимающее должность" для целей уголовного или административного наказания).
А.В. Безруков и А.Т. Карасев при исследовании статуса депутата предлагают использовать дихотомию "должностное лицо или представитель власти" [2]. Я.В. Поливода позиционирует государственную должность как "элемент обеспечения эффективной деятельности депутата" [8, с. 20]. При этом она считает, что депутаты имеют одновременно конституционно-правовой и административно-правовой статусы, причём понятия "государственная и муниципальная должность" характеризуют скорее административно-правовой, чем конституционно-правовой статус депутата. В связи с этим примечательно, что Я.В. Поливода, солидаризируясь с Е.С. Шугриной [13; 14], поднимает проблему статуса депутата не как "представителя власти", но как "представителя населения" [9, с. 144]. С этой точки зрения было бы сложно усматривать в статусе депутата наличие "государственной или муниципальной должности". Полагаем, что если наукой и практической юриспруденцией признаётся наличие соответствующей "должности", депутатский мандат подлежит восприятию одновременно и как представителя граждан (основная функция депутатского мандата), и как представителя власти (получившего мандат вследствие состоявшихся, действительных, легитимных выборов и вступившего в депутатскую должность с соблюдением надлежащих юридических процедур). Понятия "представительства власти" и "представительства населения" могут, на наш взгляд, сосуществовать, и их не следует чрезмерно противопоставлять друг другу.
И.В. Захаров считает необходимым определение в законодательстве понятий "депутаты" и "лица, замещающие муниципальные должности". Это даёт основания автору сделать вывод о том, что "законодатель совершенно напрасно решил отнести к охватываемым им лицам депутатов представительных органов муниципальных образований, причём независимо от того, действуют ли они на постоянной либо непостоянной основе". Исследователь считает, что депутаты представительных органов муниципальных образований объективно не могут замещать муниципальные должности, даже если такое установление введено законодательным путём [4]. С указанной позицией сложно согласиться, т. к. статус любого депутата неизбежно представляет собой "должность" в конституционно-правовом или муниципально-правовом смысле.
Действующее правовое регулирование противопоставляет "государственные должности" и "должности государственной службы", "муниципальные должности" и "должности муниципальной службы". Это, по мнению А.П. Тетердинко, имеет не только теоретико-категориальное значение, но влечёт за собой ряд юридических последствий, включающих применение избирательного ценза несовместимости статуса [10, с. 59]. Действительно, ценз несовместимости статуса депутатов с должностями в исполнительной части государственного аппарата, как это принято в странах с романо-германскими правовыми традициями, стимулирует законодателя к разграничению вышеуказанных понятий. Однако следует помнить, что в силу конституционного принципа государственного суверенитета государственный аппарат един и целостен. Противопоставление категорий "государственные должности" и "должности государственной службы", "муниципальные должности" и "должности муниципальной службы" имеет значение главным образом для реализации конституционного принципа разделения властей. Но его значение не следует преувеличивать. Правосубъектность депутата - это его институциональная характеристика.
О.А. Фомичёва определяет государственную должность как "обязательный элемент организационно-должностной структуры государственного органа", которому присущи обязанности, полномочия, права, ответственность, в некоторых случаях - квалификационные требования [11, с. 233]. Здесь также просматривается административно-правовой подход к выявлению сущности исследуемого понятия, однако предложенное автором определение выглядит, на наш взгляд, приемлемым и для задач конституционно-правового регулирования общественных отношений. Должность - это, прежде всего официальная позиция в структуре аппарата государства, иными словами, как пишет О.А. Фомичёва, - "обязательный элемент организационно-должностной структуры государственного органа". Занятие физическим лицом должности предполагает возможность его вовлечения в правоотношения, следовательно - возникновение прав и обязанностей, которые корреспондируют обязанностям и правам других субъектов правоотношений. Что касается квалификационных требований (данный критерий, на наш взгляд, неприемлем для ограничений пассивного избирательного права) - это административно-правовая категория, которая при прочих равных условиях не должна применяться к депутатам как непосредственным носителям мандата народного доверия.
Если продолжить эти рассуждения с учётом ещё одного фактора - наличия правоотношений кандидатов и депутатов с политическими партиями, которые выдвинули кандидатов или списки кандидатов, получается, что приоритет трудового и служебного права в отношении механизмов народного представительства становится трудновыполнимым. Если кандидат в депутаты не является независимым "одномандатником" (таких участников избирательных правоотношений в современной России с течением времени становится меньше), он вправе притязать на замещение, как минимум, трёх должностей: по основному месту работы, в представительном органе и в своей политической партии. Кроме того, если в соответствии с избирательным законодательством его назначили наблюдателем или членом избирательной комиссии с правом совещательного голоса - добавляется ещё одна "должность" в механизме организации избирательного процесса. Вне зависимости от того, полагается ли за это какое-либо денежное вознаграждение или нет, "должностной" характер правоотношений налицо, причём он лишён типичных признаков должностных правоотношений по смыслу трудового или служебного права.
В связи с этим М.В. Иванова пишет: "Фактические региональные политические и бизнес-элиты вынуждены стремиться в списки "Единой России", поскольку только через них возможно получить "гарантированные" мандаты депутатов и представительство". Таким образом, должности в структуре партии "Единая Россия" приобретают настолько важное номенклатурное значение, что по своему "весу" они приближаются к статусу депутатов как избранных народных представителей [5]. Это вполне увязывается с устоявшейся в зарубежной науке трёхзвенной структурой целей политических партий: получению голосов (vote-seeking), получению должностей (office-seeking) и следованию определённому политическому курсу (policyseeking) [7, с. 103].
Партии в демократическом обществе действительно стремятся к трансформации "голосов" в "должности". Вне цели "office-seeking" партийцы лишались бы основного стимула к занятию политической деятельностью. Однако если одна политическая партия занимает длящееся лидирующее положение в системе других партий, которое гарантируется административно-ресурсными методами, партийно-номенклатурные должности начинают приобретать решающее значение, хотя с конституционноправовой точки зрения их "вес" и не настолько высок. Своего рода апогея этот принцип достиг в СССР, когда должность генерального секретаря ЦК КПСС фактически означала пост главы государства, хотя с формальной стороны эта должность даже не упоминалась в советских конституциях. Совмещение должностей генерального секретаря ЦК КПСС и председателя Президиума Верховного Совета СССР с точки зрения соответствия требованиям трудового законодательства советской юриспруденцией под сомнение не ставилосьСм., например: Заявление Генерального секретаря ЦК КПСС, Председателя Президиума Верховного Совета СССР Ю.В. Андропова // Свободная мысль. - 2008. - № 10. - С. 149-154.. Полагаем, что тот же принцип должен действовать в современной России, причём не только на федеральном уровне, но также в субъектах РФ и муниципальных образованиях: множественность должностей, которые может замещать одно и то же лицо в конституционно-правовом смысле, не препятствует ограниченности замещения должностей в контексте трудового или служебного права.
О верности данного вывода, на наш взгляд, свидетельствует опыт законодательного регулирования организации публичной власти в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Примечательно, что соответствующие гарантии даются непосредственно федеральными законами: во-первых, в субъектах РФ одно и то же лицо может замещать одновременно должность высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ (если применять метод аналогии с федеральным уровнем власти, это означало бы, что одно и то же лицо одновременно замещает должность Президента страны и председателя её Правительства); во-вторых, в муниципальных образованиях допускается одновременное осуществление одним и тем же лицом должностей главы муниципального образования и председателя представительного органа муниципалитета, либо главы муниципального образования и главы местной администрации. Распространённость данной практики в совокупности с отсутствием опыта её обжалования в Конституционном Суде РФ или признания этим Судом неконституционной убеждает нас в том, что конституционно-правовая множественность должностей, замещаемых одним и тем же физическим лицом, является более допустимой, чем это можно было бы представить в границах служебного или трудового права (где максимально допустимой границей в правовом регулировании является осуществление трудовых или служебных обязанностей по внутреннему или внешнему совместительству).