Между тем минимальный срок давности привлечения виновного к уголовной ответственности, установленный для преступлений небольшой тяжести, составляет два года со дня совершения преступления (ч. 1 ст. 78 УК РФ), в то время как среди сроков давности привлечения к административной ответственности можно встретить не только равные (в два года), но и большие (три года, шесть лет) сроки (ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ), наибольшие из которых не только превышают минимальные сроки давности привлечения к уголовной ответственности, но и совпадают со сроками давности привлечения к уголовной ответственности за совершение преступлений средней тяжести (ч. 1 ст. 78 УК РФ).
На соответствующее нарушение принципа соразмерности указывали не только в специальной литературе См., например: Зырянов С. М. Каким должен быть срок давности привлечения к административной от-ветственности // Актуальные проблемы административного права и процесса. 2018. № 3. С. 33 ; Зыря-нов С. М. Срок давности привлечения к административной ответственности -- не рудимент! // Админи-стративное право и процесс. 2019. № 8. С. 51 ; Селезнев В. А. О спорадичности применения отдельных норм Особенной части КоАП РФ об административной ответственности юридических лиц // Журнал российского права. 2019. № 6. С. 150., но и в жалобах, адресованных Конституционному Суду РФ. Так, предметом одной из жалоб было рассмотрение вопроса о конституционности трехлетнего срока давности привлечения арбитражного управляющего к административной ответственности за нарушение законодательства о несостоятельности. Отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, Суд в качестве единственного аргумента указал на особый публично-правовой статус арбитражного управляющего, предопределяющий возможность предъявления к нему особых требований Определение Конституционного Суда РФ от 26.03.2020 № 553-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Наумца Дмитрия Федоровича на нарушение его конституционных прав положе-нием части 1 статьи 4.5 и частью 3 статьи 14.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СПС «КонсультантПлюс».. Между тем нельзя не обратить внимание на шаткость приведенной позиции. В частности, никаким особым правовым статусом нельзя оправдать больший срок давности привлечения к менее строгой форме публично-правовой ответственности, которая следует за совершение деяния, отличающегося меньшей степенью общественной опасности. Если сам Конституционный Суд РФ занимает позицию о необходимости соблюдения требований соразмерности при установлении ограничений прав и свобод и обращает внимание на необходимость соответствия упомянутому принципу сроков давности привлечения к административной ответственности, а также прямо указывает на недопустимость установления больших сроков давности привлечения к административной ответственности, чем предусмотрены за совершение преступлений небольшой тяжести, то приведенное выше обоснование непринятия жалобы к рассмотрению нивелирует многие сформулированные самим Судом подходы.
И пусть заявителем упомянутой жалобы выступил арбитражный управляющий, который действительно является субъектом, наделенным особым публично-правовым статусом, тем не менее нельзя не обратить внимание, что трехлетний срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о несостоятельности распространяется на правонарушения, совершаемые не только специальными субъектами конкурсных отношений (арбитражными управляющими, реестродержателями, организаторами торгов, операторами электронных площадок либо руководителями временных администраций кредитных или иных финансовых организаций), но и простыми гражданами, не наделенными даже статусом индивидуального предпринимателя. В частности, ими могут быть совершены фиктивное и преднамеренное банкротство (ст. 14.12 КоАП РФ), неправомерные действия при банкротстве (ч. 1, 2, 4, 5, 5.1, 7 ст. 14.13 КоАП РФ). И хотя криминальные фиктивное и преднамеренное банкротства относятся к категории тяжких преступлений, что несколько ослабляет нашу позицию (если срок давности привлечения к уголовной ответственности превышает срок давности привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения со смежным составом, то и о несоразмерности можно говорить лишь в общем виде, по отношению к преступлениям небольшой тяжести, но не по отношению к преступлениям со смежным составом), применительно к вопросу о сроках давности привлечения к административной ответственности за неправомерные действия при банкротстве упомянутых субъектов позиция Конституционного Суда РФ в любом случае неприменима. Крайне интересно посмотреть, как поступит Суд при решении вопроса по жалобе на несоразмерно большой срок давности привлечения гражданина к административной ответственности за совершение одного из упомянутых правонарушений. Поскольку кроме как особым статусом арбитражного управляющего обосновать трехлетний срок давности он не смог, применительно к гражданину Суд должен будет или принять положительное решение по жалобе, признав норму не соответствующей Конституции РФ, или мотивировать отказ в ее рассмотрении иначе. Однако при втором сценарии развития событий неизбежно возникнет вопрос: почему соответствующие доводы не были положены им в основу отказного определения от 26.03.2020 № 553-О, речь о котором шла выше, дополнительно к изложенным?
Тем не менее даже равные срокам давности уголовного преследования сроки давности привлечения к административной ответственности нарушают принцип соразмерности мер государственного принуждения степени общественной опасности правонарушения, которая во всяком случае не может совпадать у правонарушений и преступлений. Не должны совпадать и сроки давности привлечения к ответственности. Иллюстрацией надлежащего принципа дифференциации уголовной ответственности является часть 1 ст. 78 УК РФ, которая устанавливает сроки давности привлечения к уголовной ответственности в зависимости от категории совершенного преступления. То есть даже в рамках одного конкретного вида правонарушений -- преступлений -- дифференциация сроков давности привлечения к ответственности произведена с установлением существенных временных интервалов по категориям друг относительно друга. В связи с этим максимально приемлемый и отвечающий принципам справедливости и соразмерности срок давности привлечения к административной ответственности не должен превышать одного года со дня совершения или обнаружения правонарушения, то есть должен быть меньше как минимум на один год, чем минимальный срок давности привлечения к уголовной ответственности.
С проблемой необоснованно больших сроков давности привлечения к административной ответственности тесно связана проблема порядка исчисления сроков давности по некоторым административным правонарушениям. Так, срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст. 6.18 КоАП РФ, в части использования запрещенной субстанции и (или) запрещенного метода начинает исчисляться со дня получения общероссийской антидопинговой организацией заключения лаборатории, аккредитованной Всемирным антидопинговым агентством, подтверждающего факт использования спортсменом запрещенной субстанции и (или) запрещенного метода (ч. 5.1 ст. 4.5 КоАП РФ). Предотвращение допинга в спорте осуществляется в соответствии с общероссийскими антидопинговыми правилами (ч. 2 ст. 26 Федерального закона от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» СЗ РФ. 2007. № 50. Ст. 6242.). Между тем соответствующие правила не устанавливают каких-либо сроков для подготовки и направления заключения лаборатории, подтверждающего факт использования допинга, однако устанавливают максимальный срок хранения пробы -- до 10 лет для проведения ее дополнительного анализа (п. 6.5 Правил Приказ Минспорта России от 09.08.2016 № 947 «Об утверждении Общероссийских антидопинговых правил» // Сборник официальных документов и материалов Министерства спорта РФ. 2016. № 8.). То есть виновное лицо может находиться под угрозой административного преследования в течение 11 лет, причем даже не с даты совершения или обнаружения административного правонарушения, а с даты отбора пробы для анализа, что превышает срок давности привлечения к уголовной ответственности за совершение тяжкого преступления (п. «в» ч. 1 ст. 78 УК РФ).
В свою очередь, срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст. 14.9, 14.9.1, 14.31, 14.32, 14.33, 14.40 КоАП РФ, начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения законодательства Российской Федерации (ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ), а срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст. 14.55.2 КоАП РФ, -- со дня вступления в силу решения комиссии федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по государственному контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, которым установлен факт нарушения законодательства Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа (ч. 6.1 ст. 4.5 КоАП РФ).
Относительно порядка исчисления сроков давности за некоторые нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные
ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ, ранее уже высказывались вполне обоснованные опасения,что в некоторых случаях такой срок также может превышать сроки давности привлечения к уголовной ответственности См., например: Ражков Р. А., Морозова Н. А. Указ. соч. С. 45.. Более того, конституционность соответствующего порядка исчисления сроков давности неоднократно подвергалась сомнению в жалобах и запросах, адресованных Конституционному Суду РФ. В первом случае в качестве обоснования отказа в рассмотрении жалобы Суд указал, что несмотря на то, что производство по делам о нарушении антимонопольного законодательства не преследует цели установления события административного правонарушения, в случае его обнаружения в ходе такого производства требуется надлежащее оформление соответствующего факта, что, в свою очередь, предполагает ознакомление с доводами лица, в чьих действиях обнаружены признаки нарушения антимонопольного законодательства, которые оно может привести Определение Конституционного Суда РФ от 21.06.2011 № 923-О-О «Об отказе в принятии к рассмотре-нию жалобы гражданки Коломийцевой Сталины Семеновны на нарушение ее конституционных прав частью 6 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СПС «КонсультантПлюс».. Более позднее отказное определение содержит указание на то, что производство по делу о нарушении антимонопольного законодательства позволяет как выявить факты административного правонарушения, так и установить факт отсутствия соответствующего нарушения, что препятствует возбуждению дела об административном правонарушении. Суд обратил внимание также на взаимосвязанность мер принуждения за нарушение антимонопольного законодательства и за совершение административного правонарушения: применение мер административной ответственности обусловлено предварительным установлением факта нарушения антимонопольного законодательства в специальных процедурах, что обосновывает установление специальных правил юридических последствий возбуждения и окончания производства по делам о нарушении антимонопольного законодательства в виде начала течения срока давности привлечения к административной ответственности Определение Конституционного Суда РФ от 02.11.2011 № 1570-О-О «По запросу Ачинского городского суда Красноярского края о проверке конституционности положений частей 1 и 6 статьи 4.5 Кодекса Рос-сийской Федерации об административных правонарушениях» // СПС «КонсультантПлюс»..
Ключевым, по нашему мнению, аргументом Конституционного Суда РФ в рассмотренных случаях следует признать указание на взаимосвязь мер, применяемых за нарушение антимонопольного законодательства, и мер административной ответственности. И хотя Суд прямо на это не указал, но из его позиции можно сделать следующий вывод: отсутствие какой-либо зависимости порядка привлечения к административной ответственности от рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства может создать противоречивость правоприменительных актов, принимаемых по итогам соответствующих производств.
Однако если оценивать конституционность соответствующего порядка исчисления срока давности во взаимосвязи со сроком давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, то будет достаточно непросто признать, что упомянутая взаимосвязь мер принуждения может выступать в качестве достаточного основания особого порядка исчисления срока давности привлечения к административной ответственности. Так, срок рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства по общему правилу не должен превышать трех месяцев со дня вынесения определения о назначении дела к рассмотрению, но при необходимости может быть продлен не более чем на шесть месяцев (ст. 45 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434.). В свою очередь, срок давности для разрешения вопроса о наличии или об отсутствия факта нарушения антимонопольного законодательства составляет три года (ст. 41.1 Федерального закона «О защите конкуренции»). При этом сам Суд указывает на то, что меры, применяемые к лицу, совершившему нарушение антимонопольного законодательства, отличны от мер административной ответственности. По этой причине в случае исчисления срока давности исходя из общего правила нет никаких препятствий для рассмотрения комиссией антимонопольного органа вопроса о нарушении антимонопольного законодательства без направления своего решения для разрешения вопроса о привлечении к административной ответственности в случае, если срок давности истек. А ради процессуальной экономии вопрос о наличии в действиях лица еще и состава правонарушения вполне может разрешаться вместе с установлением факта нарушения антимонопольного законодательства самой комиссией с последующей передачей материалов в суд.
С позиции же принципа соразмерности правовых ограничений убедительными изложенные в упомянутых определениях доводы признать нельзя в любом случае. То обстоятельство, что производство по делам о нарушении антимонопольного законодательства не преследует цели установления фактов административных правонарушений (хотя соответствующие факты и могут быть установлены в ходе такого производства), равно как и возможность установления факта отсутствия нарушения антимонопольного законодательства, препятствующего возбуждению дела об административном правонарушении, едва ли как-то обосновывает конституционность правовой возможности привлечения лица к административной ответственности в течение срока, превышающего срок давности привлечения к уголовной ответственности за совершение преступления небольшой тяжести.