Сроки давности привлечения к административной ответственности и порядок их исчисления в ракурсе конституционно-правовых принципов
А.К. Субачев Субачев Алексей Константинович, кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права и криминологии Дальневосточного федерального университета
Аннотация
Первоначальная редакция Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривала общий срок давности привлечения к административной ответственности -- два месяца и специальный -- один год со дня совершения административного правонарушения. В результате множественных изменений, внесенных в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, специальные сроки были увеличены до двух, трех и шести лет в зависимости от вида административного правонарушения. Кроме того, первоначально часть 4 ст. 4.5 КоАП РФ устанавливала специальный порядок исчисления срока давности привлечения к административной ответственности в случае отказа в возбуждении уголовного дела или его прекращения -- со дня принятия решения об отказе или о прекращении. И пусть соответствующая норма впоследствии была приведена в соответствие с общим правилом, законодатель посчитал необходимым дополнить ст. 4.5 КоАП РФ частями 5.1, 6, 6.1 и 7, связывающими начало течения срока давности привлечения к административной ответственности за отдельные административные правонарушения с определенными юридическими фактами.
В результате исследования выявлено несоответствие упомянутых законодательных нововведений конституционному принципу соразмерности вводимых законодателем ограничений прав и свобод, а также принципу правовой определенности; сформулировано предложение по совершенствованию действующего правового регулирования сроков давности привлечения к административной ответственности и порядка их исчисления.
Ключевые слова: административная ответственность; административное правонарушение; срок давности привлечения к административной ответственности; соразмерность мер государственного принуждения степени общественной опасности совершенного правонарушения; порядок исчисления сроков давности привлечения к административной ответственности.
Abstract
Statutes of Limitations on Bringing to Administrative Responsibility and the Procedure for their Calculation in the Context of Constitutional Law Principles
Aleksey K. Subachev, Cand. Sci. (Law), Associate Professor, Department of Criminal Law and
Criminology, Far Eastern Federal University
The initial version of the Code of the Russian Federation on Administrative Offences provided for a general statute of limitations (two months) and a special statute of limitations (one year from the date of the commission of an administrative offense) for administrative liability. As a result of multiple amendments to part 1 of Art. 4.5 of the Administrative Code of the Russian Federation, the special terms were increased to two, three and six years depending on the type of an administrative offense. In addition, initially part 4 of Art. 4.5 of the Administrative Code of the Russian Federation established a special procedure for calculating the statute of limitations for bringing to administrative responsibility in case of refusal to initiate criminal proceedings or dismissal of the case. The statute of limitation commenced from the date when the decision was made to refuse to initiate proceedings or to dismiss the case. Although the provision under consideration was later brought into line with the general rule, the legislator considered it necessary to supplement Art. 4.5 of the Administrative Code of the Russian Federation with parts 5.1, 6, 6.1 and 7, linking the beginning of the statute of limitations for administrative liability for certain administrative offenses with certain legal facts. As a result of the study, the author has revealed the discrepancy between the mentioned legislative innovations and the constitutional principle of proportionality of restrictions imposed by the legislator on the rights and freedoms and the principle of legal certainty. The author makes a proposal to improve the current legal regulation of the statute of limitations with regard to bringing to administrative responsibility and the procedure for their calculation.
Keywords: administrative liability; administrative offense; statute of limitations for bringing to administrative responsibility; proportionality between the measures of state coercion and the gravity of public danger of the offense committed; the procedure for calculating the statute of limitations for administrative responsibility.
Сущность давности как юридической конструкции заключается в нормативном закреплении идеи о способности правоотношений между субъектами видоизменяться по истечении определенного времени1. Применительно к административной ответственности это означает, что по прошествии предусмотренных ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ См.: Чепик А. В. Давность как юридическая конструкция: теоретико-прикладной анализ : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 39. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. сроков государство в лице уполномоченных органов и должностных лиц утрачивает право выносить постановление по делу об административном правонарушении, а лицо, в отношении которого велось производство по делу об административном правонарушении, не может быть привлечено к административной ответственности. Таким образом, истечение соответствующего срока является безусловным основанием не только для неприменения к виновному лицу административного наказания, но и для освобождения его от административной ответственности.
Однако что именно выступает реальной причиной изменения правоотношений по поводу привлечения лица к административной ответственности по истечении срока давности? Наиболее подробно проблемы сроков давности привлечения к юридической ответственности изучены в ракурсе уголовной ответственности, в связи с чем в целях уяснения оснований неприменения к виновному в правонарушении лицу мер государственного принуждения мы обратимся в том числе к трудам ученых-криминалистов.
Среди всего множества представленных мнений относительно содержательных оснований освобождения лица от юридической ответственности в связи с истечением сроков давности наиболее верно обосновывает возможность неприменения к лицу мер публично-правовой ответственности лишь одно -- отпадение или существенное снижение общественной опасности лица, совершившего правонарушение См.: Махмудова М. А. Сроки давности в уголовном праве России : дис. ... канд. юрид. наук. Махачкала,
2011. С. 9, 28, 32.. При этом, как отмечает Д. В. Орлов, «..существование института давности напрямую связано с целями наказания» Орлов Д. В. Давность привлечения к уголовной ответственности по уголовному праву России : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 88.. По мнению ученого, преследуемые исполнением наказания цели попросту не могут быть достигнуты по истечении определенного периода времени Орлов Д. В. Указ. соч. С. 9, 81.. Соглашаясь всецело с изложенной позицией, полагаем необходимым конкретизировать, что правомерное поведение лица после совершенного, но не вовремя выявленного правонарушения свидетельствует о том, что лицо хотя и виновно в содеянном, но не нуждается более в применении к нему государственного принуждения, поскольку его законопослушный образ жизни на протяжении предусмотренного законодательством срока привлечения к ответственности свидетельствует о том, что цели административного наказания, предусмотренные ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ, были достигнуты и без его назначения и исполнения. В подобных случаях привлечение лица к ответственности лишь нарушает принципы экономии репрессии и правовой определенности, для соблюдения которых и применяется институт сроков давности.
При этом позицию Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно указывавшего на то, что правовым основанием освобождения лица от юридической ответственности в связи с истечением срока давности является значительное уменьшение общественной опасности совершенного лицом деяния См., например: определение Конституционного Суда РФ от 19.06.2007 № 591-О-О «Об отказе в приня-тии к рассмотрению жалобы гражданки Фирсовой Марии Александровны на нарушение ее конститу-ционных прав пунктом “а” части первой статьи 78 Уголовного кодекса Российской Федерации» ; опре-деление Конституционного Суда РФ от 21.04.2011 № 591-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Спирова Александра Алексеевича на нарушение его конституционных прав частью третьей статьи 214 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» ; определение Консти-туционного Суда РФ от 19.06.2012 № 1220-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан-ки Вихманн Валентины Степановны на нарушение ее конституционных прав пунктом 3 части второй статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 3 части первой статьи 24 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» ; постановление Конституцион-ного Суда РФ от 02.03.2017 № 4-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 3 части первой статьи 24, пункта 1 статьи 254 и части восьмой статьи 302 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой граждан В. Ю. Глазкова и В. Н. Степанова» ; определение Конституционного Суда РФ от 25.04.2019 № 1171-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гаглоева Хоха Зауровича на нарушение его конституционных прав частями первой, второй и третьей статьи 78 Уголовного кодекса Российской Федерации» (см. СПС «КонсультантПлюс»)., мы принять не можем. Сколько бы времени с момента совершения правонарушения ни прошло, его общественная опасность не может ни исчезнуть, ни уменьшиться. Общественно опасное деяние -- это факт объективной действительности, имеющий место в конкретный момент времени и существующий в строго определенных временных пределах совершения правонарушения. После того, как деяние прекращено и перестало воздействовать на объективную действительность, оно само более не подвержено никаким изменениям.
Между тем точно определить конкретные сроки давности привлечения лица к административной ответственности, которые можно было бы с уверенностью назвать соответствующими принципам права, по меньшей мере затруднительно. Несмотря на это, критерии установления конкретных сроков давности привлечения к публично-правовой ответственности за те или иные правонарушения все же существуют, и этими критериями, как отмечает Д. В. Орлов, являются характер и степень общественной опасности преступления Орлов Д. В. Указ. соч. С. 106. (а применительно к настоящему исследованию -- административного правонарушения). Поскольку нормами КоАП РФ и УК РФ охраняются во многом сходные общественные отношения, а объекты административных правонарушений и преступлений в большинстве своем совпадают, то при сопоставлении преступлений и административных правонарушений более уместно говорить именно о различной степени их общественной опасности. При этом преступления обладают большей, нежели административные правонарушения, степенью общественной опасности7 См., например: Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирова-ние : монография. Воронеж : Изд-во Воронеж. ун-та, 1976. С. 92 ; Гогин А. А. Общая концепция правона-рушений: проблемы методологии, теории и практики : дис. ... д-ра юрид. наук. Тольятти, 2011. С. 256 ; Полный курс уголовного права: преступление и наказание : в 5 т. Т. 1 / под ред. А. И. Коробеева. СПб. : Юридический центр-Пресс, 2008. С. 173., а сама административная ответственность, в отличие от уголовной, является менее строгим способом воздействия на правонарушителя.
В свою очередь, установление оснований и условий реализации публично-правовой ответственности является основанием ограничения прав и свобод человека и гражданина См., например: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве: теоретико-информационный аспект. 3-е изд., перераб. и доп. Saarbrucken : Lap Lambert, 2012. С. 142 ; Подмарев А. А. Конституционные основы ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 15, 39, 42, 44 ; Ражков Р. А., Морозова Н. А. О конституционности положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о сроке давности привлечения к ад-министративной ответственности за нарушения в сфере антимонопольного законодательства // Арби-тражный и гражданский процесс. 2013. № 12. С. 45., которые в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СПС «Консуль- тантПлюс». См., например: Малиновская В. М. Правомерное ограничение конституционных прав и свобод челове-ка и гражданина в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007 ; Подмарев А. А. Указ. соч. С. 15-16, 60, 64. могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Приведенная конституционная норма в качестве оснований ограничений предусматривает не только специальную цель, но и пределы их осуществления -- они должны быть соразмерны конституционным целям, ради достижения которых они вводятся11. Конституционный Суд РФ сформировал практику, в соответствие с которой меры принудительного характера должны отвечать требованиям справедливости, быть соразмерными конституционно закрепленным целям и охраняемым интересам, а также характеру совершенного деяния; такие меры допустимы, если они основываются на законе, служат общественным интересам и не являются чрезмерными; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют установить ограничения закрепляемых ими прав, законодатель, имея целью воспрепятствовать злоупотреблению правом, должен использовать не чрезмерные, а только необходимые и обусловленные конституционно признаваемыми целями меры См., например: постановление Конституционного Суда РФ от 23.02.1999 № 4-П «По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 29 Федерального закона от 03.02.1996 “О банках и банковской деятельности” в связи с жалобами граждан О. Ю. Веселяшкиной, А. Ю. Веселяшкина и Н. П. Лазаренко» ; постановление Конституционного Суда РФ от 14.05.1999 № 8-П ; постановление Кон-ституционного Суда РФ от 18.02.2000 № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина Б. А. Кех-мана» ; постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 № 15-П «По делу о проверке конститу-ционности отдельных положений Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова» ; постанов-ление Конституционного Суда РФ от 14.11.2005 № 10-П ; постановление Конституционного Суда РФ от 13.07.2010 № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 188 Уго-ловного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 4.5, части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан В. В. Баталова, Л. Н. Валуевой, З. Я. Ганиевой, О. А. Красной и И. В. Эпова» (см. СПС «КонсультантПлюс»).. От себя лишь добавим, что ограничения должны быть соразмерны не только характеру, но и степени общественной опасности деяния.
Сами же основания ограничения прав и свобод представляют собой совокупность конституционных принципов, а одно из их значений заключается в том, что они выступают критериями конституционности нормативных правовых актов, регулирующих права и свободы Подмарев А. А. Указ. соч. С. 16.. А. А. Подмарев выделяет принцип соразмерности ограничений конституционным целям Подмарев А. А. Указ. соч. С. 85., в то время как М. В. Пресняков относит требование соразмерности правовых ограничений к принципу справедливости, которое охватывается моделью ретрибутивной справедливости Пресняков М. В. Конституционный принцип справедливости: юридическая природа и нормативное со-держание : дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2009. С. 19, 20, 144, 161.. Формальный же аспект распределяющей справедливости, по мнению автора, выражается, помимо прочего, в дифференциации ответственности в зависимости от тяжести совершенного правонарушения Пресняков М. В. Указ. соч. С. 179..
Ввиду того что правовые ограничения должны быть соразмерны степени общественной опасности совершенного виновным правонарушения, а преступления характеризуются большей, нежели административные правонарушения, степенью общественной опасности, административная ответственность не может быть более строгим способом воздействия на правонарушителя, чем уголовная. В свою очередь, меньшая строгость административной ответственности должна проявляться не только в видах и размерах наказаний, применяемых к виновным лицам, но и в сроках давности привлечения к соответствующей форме публично-правовой ответственности. Поскольку условия о сроках давности напрямую связаны с возможностью привлечения виновного к административной ответственности, соответствующие условия тоже должны соответствовать конституционному принципу соразмерности ограничений и степени общественной опасности правонарушения.
Конституционный Суд РФ также указывает на то, что конституционные требования, предъявляемые к правовому регулированию ответственности за административные правонарушения, в полной мере распространяются и на сроки давности привлечения к административной ответственности Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.2019 № 3-П «По делу о проверке конституционно-сти части 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "СПСР-Экспресс”» // СПС «КонсультантПлюс»., и заостряет внимание на том, что, закрепляя сроки давности привлечения виновного в совершении административного правонарушения лица к административной ответственности и определяя правила их исчисления, федеральный законодатель, помимо прочего, должен не допустить того, чтобы совершившие административные правонарушения лица в течение неоправданно длительного времени находились под угрозой возможности административного преследования и применения административного наказания Постановление Конституционного Суда РФ от 14.02.2013 № 4-П «По делу о проверке конституцион-ности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об администра-тивных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э. В. Савенко» // СПС «КонсультантПлюс».. В постановлении от 13.07.2010 № 15-П Конституционный Суд РФ сформулировал вполне конкретную и не вызывающую никаких возражений правовую позицию: сроки давности привлечения к административной ответственности во всяком случае не могут быть больше минимальных сроков давности привлечения к уголовной ответственности Постановление Конституционного Суда РФ от 13.07.2010 № 15-П «По делу о проверке конституционно-сти положений части первой статьи 188 Уголовного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 4.5, части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 Кодекса Российской Федерации об административных право-нарушениях в связи с жалобами граждан В. В. Баталова, Л. Н. Валуевой, З. Я. Ганиевой, О. А. Красной и И. В. Эпова» // СПС «КонсультантПлюс»..