Ранее между представителями судебной и исполнительной властей, а также органов надзора состоялась дискуссия на тему легитимности деятельности суда РФЦА на территории РК. Разногласия возникли в связи с изданием Правительством РК постановления от 18 ноября 2005 г. № 1136 «О проекте Закона РК "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам создания регионального финансового центра города Алматы"». Постановление предусматривало внесение изменений и дополнений в ГПК РК, КоАП РК, Кодекс РК о налогах и других обязательных платежах в бюджет, а также в иные акты РК. В частности, предлагалось следующие категории гражданских дел передать в подсудность Суда РФЦА: 1) споры между участниками РФЦА; 2) иски к участникам РФЦА; 3) иски участников РФЦА об обжаловании действий должностных лиц органов РФЦА; 4) иски участников РФЦА об оспаривании законности решений органов РФЦА.
Учреждение на территории РК специального Суда РФЦА, не входящего в структуру единой судебной системы, деятельность которого регулируется специальными актами, Г. Ж. Сулейме- нова признавала противоречащим конституционным положениям, устанавливающим запрет на создание таких судов Сулейменова Г. Ж. Судебная реформа в Республике Казахстан: обзор основных этапов. Алматы, 2010. С. 92..
Нормативное постановление Конституционного совета РК от 14 апреля 2006 г. № 1 «Об официальном толковании пункта 4 статьи 75 Конституции Республики Казахстан» положило конец дискуссии. Орган конституционной юстиции по запросам субъектов обращения дал развернутую характеристику специальным, специализированным и чрезвычайным судам, привел их основные признаки, по которым они различаются между собой. СФС с учетом мнения Конституционного Совета РК составил единую систему судов РК во главе с Верховным судом РК. Названное нормативное постановление не утратило силу и по сей день. Однако учреждение на территории РК Суда МФЦА, не входящего в единую систему судов, обладающего признаками как специального суда, так и специализированного суда, не вызвало в обществе никаких дискуссий. Закономерно возникает вопрос: почему? В поисках ответа уместно сослаться на авторитетное мнение. Известный казахстанский ученый М. К. Сулейменов, сопоставляя национальное право с английским правом, имплементируемым в континентальные системы в рамках реализации второй институциональной реформы, направленной на обеспечение верховенства закона, категорически признает их несовместимыми. Согласно его мнению, казахстанские судьи не обладают независимостью от иных ветвей власти, зато обладают зависимостью от коррупции. Это одна из тех причин, по которым нормы, обычаи и принципы английского права не могут быть перенесены в действующее право РК, основанное на праве континентальных систем романо-германского типа Сулейменов М. К. Английское право и правовая система Казахстана // Право и государство. 2016. № 3 (72). С. 37-38.. Пожалуй, в силу названной причины Суд МФЦА не входит в единую систему судов РК. Отсюда становится понятным отсутствие дискуссии по поводу создания изолированного от государственных судов Суда МФЦА.
Функционирование первых СМАС в городах Нур-Султан и Алматы началось не ранее чем через полгода после издания Указа Президента РК от 9 февраля 2002 г. № 803 «Об образовании специализированных межрайонных экономических и административных судов». Весьма логично, что для учреждения принципиально новых, ранее неизвестных Казахстану судов требовалось определенное время и нужные для укомплектования судейского корпуса средства. Еще незадолго до появления первых
СМАС, 30 января 2001 г. был принят первый КоАП РК. Согласно ст. 541 КоАП РК от 2001 г., в подведомственности судов, компетентных рассматривать дела об административных правонарушениях, находились свыше 200 составов административных правонарушений. К подведомственности народных судей районных (городских) народных судов, членов Ленинского городского суда, компетентных рассматривать дела об административных правонарушениях, ст. 216 КоАП Казахской ССР было отнесено всего лишь 69 составов административных правонарушений. Очевидно, что с первым КоАП РК от 2001 г. количество дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судами, в сравнении с КоАП Казахской ССР от 1984 г., увеличилось почти в 4 раза.
Государственно-правовой отдел Администрации Президента РК комментирует, что после принятия КоАП РК к компетенции судов отнесено 228 составов административных правонарушений вместо 54 ранее рассматриваемых, что увеличило количество категорий дел на 422 % Об образовании специализированных межрайонных экономических и административных судов : ком-ментарий государственно-правового отдела Администрации Президента РК к Указу Президента РК от 9 февраля 2002 г. № 803 // Доступ из ИПС нормативных правовых актов РК «Зділет». URL: http://adilet. zan.kz/rus/docs/T020000803_ (дата обращения: 01.05.2019).. Вследствие этого для рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях требовалось создание в Казахстане СМАС. Расширение судебной компетенции СМАС на этом не закончилось, о чем будет сказано ниже.
Украинские эксперты в 2010 г. положительно оценили принятие РК первого Кодекса об административных правонарушениях, признали его актом переходного периода, движущегося в направлении от советского к европейскому правовому регулированию, базовым принципом которого является верховенство права. Однако, на взгляд О. А. Банчук, созданные в РК специализированные административные суды не соответствуют европейской административно-правовой доктрине Банчук О. А. Перспективы развития административно-деликтного права (права административной от-ветственности) в Республике Казахстан // Сайт Центра исследования правовой политики. URL: www.lprc. 1« (дата обращения: 01.05.2019)..
Зарубежным коллегам следует учесть, что по замыслу казахстанских реформаторов на начальном этапе судебного строительства предполагалось создание в РК административных судов для рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях. В начале 90-х гг. вопрос о создании на примере французской или немецкой моделей административных судов, обладающих исключительной компетенцией в сфере публичных правоотношений, не стоял. Весьма логично, что едва появившийся на рубеже XX--XXI вв. молодой Казахстан, чтобы утвердить свой суверенитет всерьез и навсегда, пошагово претворял в жизнь все принципы правового государства, в числе которых принцип ответственности государства перед личностью и личности перед ним. Учитывая то обстоятельство, что все страны -- союзницы СССР, главным феноменом среди которых является современный Казахстан, переживали последствия кризиса и перестройки, переходили от системоцентризма к человекоцентризму, вполне оправданно несоответствие постсоветской правовой системы европейским идеалам. Естественно, что при выборе той или иной модели управления государством Казахстан ознакомился с передовым опытом и прогрессивными идеями развитых стран мира в строительстве правового государства. Однако, не примеряя на себе чуждые для постсоветского Казахстана европейские образцы, он следовал по своему намеченному пути развития. Концептуальные основы создания в РК судов административной юстиции, специализирующихся исключительно на рассмотрении и разрешении споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, созревали постепенно, актуализировались немного позднее, а сегодня стали животрепещущей темой дня.
Все эти темы, а также вопросы, связанные с процессуальным обособлением и узаконением порядка разрешения публично-правовых споров, возникли на современном этапе развития государственности и права после одобрения Указом Президента РК от 2009 г. № 858 второй Концепции правовой политики. В ней отмечено, что развитие судебной системы предполагает развитие специализации судов и судей, соответственно, в будущем будут созданы административные, налоговые и другие специализированные суды О Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года : Указ Президен-та РК от 24 августа 2009 г. № 858 // Доступ из ИПС нормативных правовых актов РК «Зділет». URL: http:// adilet.zan.kz/rus/docs/U090000858_ (дата обращения: 01.05.2019)..
Наиболее убедительным представляется тезис, в соответствии с которым в числе объективных факторов, обуславливающих необходимость организации и функционирования в РК СМАС, находится высокий рост правонарушений, имеющих место в условиях рыночной экономики. Среди всех факторов, ставших предпосылкой для создания СМАС, казахстанский ученый Р. Н. Юрченко выделяет развитие рыночных отношений, возникающих между производителями, продавцами, покупателями, потребителями товаров и услуг, органами государственного управления и местного самоуправления в связи с обменом, распределением и перераспределением товаров и услуг. «Количество и характер конфликтных ситуаций в указанных сферах жизни и деятельности возрастал, -- пишет Р. Н. Юрченко, -- соответственно характер дел об административных правоотношениях существенно изменился и их количество возросло. Все эти и другие факторы стали основанием для создания специализированных судов, которые бы занимались исключительно рассмотрением дел об административных правонарушениях» Юрченко Р. Н. Развитие специализированных судов в Казахстане // Зангер. 2006. № 2. С. 11..
Поэтому нельзя согласиться с мнением Елис Абдыкадырова, председателя Алматинского областного суда, который связывает предпосылки образования специализированных судов с возникновением необходимости повышения гарантий в деле защиты трудовых прав граждан См.: Судебная система в Казахстане: виды специализированных судов // Dixinews.kz. URL: https://www. dixinews.kz/articles/zhizn/36122/ (дата обращения: 01.05.2019)..
С вступлением в силу нового КоАП РК от 2015 г. компетенция СМАС еще больше расширилась. Так, по состоянию на 2018 г. в компетенции СМАС находятся свыше 596 составов административных правонарушений. Вместе с тем определилась подведомственность и подсудность СМАС, произошло четкое разграничение дел, подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке осуществления производства по делам об административных правонарушениях, а также особого искового производства. СМАС теперь компетентны в делах, связанных с обжалованием и опротестованием вынесенных органами и должностными лицами постановлений по делу об административных правонарушениях и предписаний о необходимости уплаты штрафа. Категория этих дел ранее рассматривалась и разрешалась судами по правилам гражданского судопроизводства, а ныне в порядке, установленном гл. 44-1 КоАП РК. Дела, вытекающие из публичных правоотношений, а именно связанные с обжалованием решений, действий либо бездействия органов или должностных лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, также переданы в подсудность СМАС.
Новые правила подведомственности и подсудности дел СМАС введены в связи с необходимостью развития административного, административно-деликтного и административно-процессуального права. Как отмечалось выше, во-первых, в перспективе СМАС преобразуются в настоящие административные суды, то есть в суды административной юстиции. Во-вторых, СМАС до 2015 г. рассматривали и разрешали лишь дела об административных правонарушениях, соответственно, они должны приобрести опыт в урегулировании публичноправовых споров.
Вспомним, что за время существования этих судов, практически вплоть до принятия нового КоАП РК от 2015 г., отсутствовали четкие критерии разграничения компетенции судебных органов и несудебных органов в делах об административных правонарушениях. Касательно того злободневного вопроса Указом Президента РК от 16 января 2014 г. в Указ Президента РК «Об утверждении Концепции правовой политики РК на период с 2010 до 2020 годы» внесены соответствующие поправки. В частности, одна из перспектив развития административно-деликтного права виделась в выработке концепции разграничения полномочий между судом и внесудебными инстанциями по рассмотрению дел об административных правонарушениях О внесении изменений и дополнений в Концепцию правовой политики Республики Казахстан на пери-од с 2010 до 2020 года, утвержденную Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858 : Указ Президента РК от 16 января 2014 г. № 731 // Доступ из ИПС нормативных правовых актов РК «Зділет». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1400000731#z3 (дата обращения: 01.05.2019).. Все это было принято во внимание рабочей группой при разработке нового КоАП РК. Отличительной особенностью обновленного законодательства РК об административныхправонарушениях стали критерии, по которым компетенции СМАС и несудебных органов стали различаться между собой.
Итак, компетенция СМАС и других органов разграничивается по видам административных взысканий, налагаемых за совершение административного правонарушения. СМАС компетентны в делах об административных правонарушениях, если санкции статей КоАП РК предусматривают такие виды взысканий, как: 1) конфискация предмета, явившегося орудием либо предметом совершения административного правонарушения, а равно имущества, полученного вследствие совершения административного правонарушения; 2) лишение специального права; 3) лишение разрешения;
4) приостановление или запрещение деятельности; принудительный снос; 5) административный арест; 6) административное выдворение за пределы РК.
И еще один немаловажный момент, на который следует обратить внимание, заключается в том, что специализированные суды могут функционировать в каждой административно-территориальной единице РК, а могут и не функционировать. Поэтому при отсутствии таковых дела об административных правонарушениях рассматриваются и разрешаются районными или городскими судами.
Анализ деятельности этих судов, согласно данным Верховного суда РК по итогам 2011-- 2018 гг., свидетельствует о повышении качества рассмотрения и разрешения ими дел См. аналитические доклады и обзоры информационного характера о деятельности судов, в том числе о состоянии отправления правосудия судами РК за 2011--2018 гг., опубликованные на сайте Верховно-го суда РК. URL: http://sud.gov.kz/rus/content/analiticheskie-doklady-i-obzory-informacionnogo-haraktera- o-deyatelnosti-sudov-v-tom-chisle (дата обращения: 01.05.2019).. Статистические данные о работе специализированных судов показывают увеличение количества дел, поступающих к ним. Рассмотрим данные за 2016--2018 гг. СМЭС, расположенных в двух республиканских городах. К сожалению, получить данные о работе СМАС ввиду их отсутствия на сайте самих судов, а также наличия технических проблем в работе сайта Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры РК (КПСиСУ) не удалось. Так, по данным КПСиСУ, в СМЭС г. Нур-Султан
в 2016 г. поступило 7 778 дел (заявлений), в 2017 г. -- 8 415, в 2018 г. -- 10 389 См. статистические данные специализированного межрайонного экономического суда г. Нур-Султан за 2016--2018 гг., опубликованные на сайте суда. URL: http://astana.sud.kz/rus/sub/smes/statisticheskie- dannye-suda-0 (дата обращения: 01.05.2019)..
Аналогичная картина наблюдается в деятельности СМЭС г. Алматы, куда в 2016 г. поступило 6 653 дел (заявлений), в 2017-м -- 8 043, в 2018-м -- 8 700 См. статистические данные специализированного межрайонного экономического суда г. Алматы за 2016--2018 гг., опубликованные на сайте суда. URL: http://almaty.sud.kz/rus/sub/smes/statisticheskie- dannye-suda (дата обращения: 01.05.2019)..