Согласно Руководству ООН по земельным вопросам 1996 г., управление земельными ресурсами представляет собой «процесс определения, учета и распространения информации о собственности, стоимости и использовании земли в ходе реализации политики управления земельными ресурсами». Подобное понимание обеспечивает, среди прочего, безопасность землевладения, рынок недвижимого имущества, планирование и контроль землепользования, налогообложение земли и управление природными ресурсами. Поскольку главной задачей систем управления земельными ресурсами является обеспечение безопасной собственности на землю, можно предположить, что экономический эффект от собственности на землю является синонимом экономического эффекта от хорошего управления земельными ресурсами. Управление земельными ресурсами при этом рассматривается как часть земельной политики государств. Под земельной политикой понимается целый комплекс законодательных и социально-экономических мер, определяющих наилучшие пути использования земель[6].
Несмотря на разнообразие конкретных механизмов земельной политики, в большинстве стран она направлена на достижение равногодоступа граждан к земельным ресурсам, эффективное землепользование, ответственное государственное управление, соблюдение экологических требований, экономическое развитие, снижение уровня бедности. Чтобы создать основу для устойчивого развития, земельная политика должна опираться на достоверную информацию о правах на недвижимое имущество, ее стоимости и хозяйственном использовании.
Очевидно, что управление земельными ресурсами само по себе не является конечной целью, а создает условия для реализации политики землепользования на различных уровнях территориального управления.
Важность земельной политики государства, по мнению иностранных ученых и специалистов, обусловлена следующими моментами:
- земля -- ключевой финансовый актив для сельского и городского населения, особенно не имеющего свободных средств;
- земля создает основу для повышения деловой активности и функционирования рыночных и нерыночных структур, включая хозяйства населения и правительство;
- рациональное использование и доходы от земли влияют на экономический рост и преодоление бедности;
- земельный контроль является главным фактором политической стабильности и повышения занятости населения;
Формирование современных систем управления земельными ресурсами стоит денег. Их внедрение в России требует начальных инвестиций, а содержание на уровне современных стандартов -- инвестиций структурных. Вопрос о том, «кто же фактически является таким инвестором», остается сам по себе риторическим вопросом[14].
Земельная политика -- это управление земельными отношениями со стороны государства, целенаправленное воздействие на участников земельных отношений, в т.ч. через регулируемый земельный рынок. С позиции теории управления система управления включает в себя механизмы регулирования взаимных отношений между субъектами собственности. Механизм управления в рассматриваемой сфере -- это совокупность элементов, средств, методов и инструментов взаимодействия субъектов управления (уполномоченных государственных органов и наделенных ими соответствующими правами владения и пользования юридических лиц) между собой и с другими хозяйствующими субъектами при продаже, сдаче в аренду, концессии имущественных объектов (с учетом влияния политических, социальных, макроэкономических, институциональных факторов внешней среды). Необходимость государственного регулирования земельных отношений в рыночной экономике обусловлена рядом причин. Важнейшей среди них является стратегическая значимость земельных ресурсов для страны. Именно она превращает земельную политику в одно из важнейших направлений экономической политики государства. Следует выделить и социально-экономическую значимость земельного фактора в реализации национальных и общественно значимых проектов (строительство жилья, развитие сельского хозяйства и т.д.).
Все это обусловливает важность правильного выбора как методологических основ, основных целей, задач и принципов управления земельными отношениями, так и конкретных инструментов, методов регулирования.
В самом общем виде современная система государственного управления земельными отношениями должна, с одной стороны, не вступать в противоречие с логикой развития рынка, с другой -- обеспечивать эффективное использование ресурсов в целях комплексного развития территорий, с четкой программой защиты населения и использования ренты в интересах общества. При этом должны быть обеспечены как текущие, так и долгосрочные интересы субъектов рыночных отношений. Непротиворечивость реализации выделенных задач достигается в процессе постепенного согласования интересов заинтересованными сторонами (представительные, законодательные власти, общественные организации, органы местного самоуправления и т.д.)[7].
Подобное понимание позволило выработать основные принципы управления земельными отношениями в рамках ООН. Они включают в себя:
- использование земельных ресурсов в целях не только удовлетворения основных потребностей человека, но и защиты интересов населения страны в целом. Иначе говоря, развитие земельного рынка и его регулирование должны быть увязаны с социальной, экономической, градостроительной политикой;
- защита всех форм собственности в целях эффективного использования земельных ресурсов, что особенно актуально для регионов России;
- обеспечение прав собственности на землю и недвижимость и гарантия страхования рисков при одновременном обеспечении со стороны государства благоприятных условий для привлечения инвестиций;
- создание предпосылок для устойчивого развития путем обеспечения полной ответственности за управление информацией о собственности на землю (во всех ее формах), ее стоимости и использовании.
В существующих условиях нашей страны, на наш взгляд, важнейшими критериями регулирования земельных отношений становятся, во-первых, поиск рационального соотношения экономических методов регулирования и административных, исходя из оптимизации соотношения текущего и долговременного эффекта; во-вторых, обеспечение безопасности населения в целом, т.к. при переходе к рыночным отношениям население, в основной своей массе, оказывается проигрывающей стороной в сфере земельных отношений. Это проявляется в том, что из-за невысоких доходов оно не способно конкурировать на рынке недвижимости, нообязано платить достаточно большие налоги -- на имущество и на землю (из-за кадастровой стоимости, приближенной к рыночной).
Ориентация местных властей только на аукционы недвижимости и богатых покупателей, из которых можно извлечь наибольшие выгоды, не приемлема в современных условиях. Во-первых, существует большой риск нанесения урона всему народному хозяйству; во-вторых, власти в первую очередь должны защищать интересы населения в целом.
С вышеизложенным тесно связан третий критерий регулирования -- поиск механизмов минимизации ущерба населению в связи с переходом к рыночным отношениям в сфере земельных отношений, определение направлений и источников как компенсации негативных последствий, так и их предупреждения. Выбор конкретных форм минимизации ущерба зависит в значительной степени от силы действия дестабилизирующих факторов в рассматриваемой области. В частности, это неадаптированная и не всегда работающая на местах законодательная база в области земельных отношений, не позволяющая эффективно регулировать земельные отношения и открывающая простор для различного рода злоупотреблений, организационная неподготовленность к расширению рынка недвижимости, относительно низкие доходы населения для инвестиционных вложений в недвижимость или в земельные активы.
Анализ опыта развитых стран и результатов исследований западных экономистов позволяет выделить основные элементы системы управления земельными ресурсами.
Первое. Законодательство, устанавливающее права относительно земельных участков, включая право собственности и порядок передачи прав, обеспечение гарантий собственности, порядок решения земельных споров. Эти вопросы решаются в Конституции страны, Гражданском кодексе, Законе о регистрации, Земельном кодексе, Законе о собственности и т.п. Для российских условий особое внимание следует уделить механизмам, привлекающим инвестиции в особые режимы использования земель с целью поиска драйверов российской экономики.
Второе. Регистрация земельных участков, прав собственности и других интересов.
Третье. Организационные структуры (учреждения по управлению ресурсами, оценке ресурсов, картографированию недвижимости, инстанции по решению земельных споров и т.п.).
Учитывая то, что земля выступает объектом инвестиционной деятельности, важность выработки механизмов привлечения инвестиций в использование земли несомненна, с точки зрения, как интересов государства, так и частных инвесторов. Для государства и регионов это является важным фактором повышения эффективности использования земельных ресурсов, для интересов частных инвесторов -- определенной гарантией получения доходов от использования земли. При формировании системы управления необходимо учитывать многоцелевой вектор интересов субъектов земельных отношений.
Привлекательность земель может быть огромна для инвесторов: как известно, ограниченность лучших по качеству и местоположению земель создает возможности в получении дополнительного дохода (ренты), не зависящего от эффективности хозяйственной деятельности. Однако общество заинтересовано в контроле за эффективным использованием земельных ресурсов в силу их ограниченности и стратегической значимости. Именно поэтому государство должно корректировать экономические интересы хозяйствующих субъектов рынка в отношении использования земель с целью улучшения (неухудшения) качества жизни людей и обеспечения безопасности (продовольственной, экологической и пр.) страны. Именно с этих позиций государство оценивает потенциальных инвесторов при предоставлении земли в их пользование. С целью привлечения инвесторов для получения долгосрочных эффектов и платежей государство вкладывает капитальные вложения в благоустройство земли (как правило, осуществляются инвестиции в оросительные и дренажные системы, производится расчистка от деревьев, кустарников и т.п.)[11].
3 ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИХ УСТРАНЕНИЮ
3 марта 2012 года № 297-р утверждены «Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы» (далее -- Основы), которые установили цели государственной политики по управлению земельным фондом: повышение эффективности использования земель, охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны.
Часть мероприятий, перечисленных в Основах, в том числе таких важных как установление размера административного штрафа в зависимости от площади и кадастровой стоимости земельного участка, на котором допущено земельное правонарушение, была реализована. С другой стороны, Основы содержат положения, такие как исключение из земельного законодательства принципа деления земель на категории, которые неоднозначно встречены органами государственной власти, местного самоуправления, землепользователями и экспертным сообществом.
В целом Основы отмечают как незавершенность преобразований земельных отношений, в частности, незавершенность процесса выдела земельных участков в счет земельных долей и необходимость совершенствования порядка их оформления, так и проблемы, условия для решения которых созданы в настоящее время, например, для совершенствования взаимодействия органов государственной власти (переход к электронному документообороту с целью увеличения скорости обмена данными и удешевления документооборота); установление возможности привлечения нарушителей к ответственности на основании данных дистанционного зондирования и др[11].
Основы отмечают проблемы и в сферах изъятия земельных участков для государственных нужд (возможности привлечения частных средств для оплаты выкупной цены и убытков, причиняемых изъятием земельных участков; уточнение порядка оценки изымаемых земельных участков и расположенных на них объектов, установление порядка расчета убытков, причиняемых таким изъятием; предоставление дополнительных прав правообладателям изымаемых земельных участков (право пользования земельным участком в течение определенного времени после его изъятия, право на предоставление иного недвижимого имущества в зачет стоимости изъятого земельного участка и др.) как и в сфере установления сервитутов (прав ограниченного пользования чужим земельным участком для обеспечения размещения линейных объектов и объектов, связанных с пользованием недрами, имеющих государственное или муниципальное значение, уточнения порядка внесения платы за сервитут, в том числе в части отказа от внесения платы за сервитут в виде единовременного платежа).
В целом же современное земельное законодательство представляет собой сложную систему, в которой земельные отношения, в том числе и в сфере государственного управления земельными ресурсами, наряду с Земельным кодексом Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), новая редакция которого с 1 марта 2015 года изменила значительную часть земельно-правовых норм, регулируются также Лесным, Водным, Градостроительным кодексами Российской Федерации, федеральными законами «О государственной регистрации недвижимости», «О кадастровой деятельности», «О землеустройстве», «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», а также «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель», подзаконными нормативными правовыми актами.
В настоящее время можно говорить о таких функциях государственного управления земельными ресурсами как территориальное планирование использования и охраны земель; предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности; резервирование и изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд; учет и регистрация объектов земельных отношений; перевод земель или земельных участков из одной категории в другую; градостроительное зонирование; землеустройство; государственный мониторинг земель; государственный (муниципальный) земельный надзор (контроль)[15].