Однако, категория эта в нормативных актах осталась нераскрытой. Кроме того, использование земель, как и других природных ресурсов должно быть рациональным и в долгосрочном, и в краткосрочном периоде. Более существенным препятствием к формированию государственного стратегического управления земельными ресурсами, чем отсутствие упоминания о нем, является, по нашему мнению, то, что земля не рассматривается как комплексный объект регулирования и управления со стороны публичной власти. В настоящее время в земельном законодательстве, несмотря на признание данного факта на доктринальном уровне и даже указание на земельный фонд РФ как объект государственного управления в подзаконных нормативных актах, отсутствует общее представление о земле как едином объекте государственно-правового воздействия.
Включение в установленный в Земельном кодексе РФ перечень регулируемых общественных отношений такого единого объекта, как земельный фонд Российской Федерации, представляется одной из важных мер успешной реализации государственного стратегического управления земельными ресурсами. Поскольку земельный фонд и его отдельные сегменты (земельные участки, территории, зоны) сочетают в себе все естественные свойства природного ресурса, пространственного базиса и объекта недвижимости, элементы государственного управления (стратегического и оперативного) должны исходить из учета указанного триединства. Это обеспечит сбалансированность и комплексность государственного регулирования и государственного управления. В настоящее же время функции государственного управления, согласно тому, как это закреплено законодательно, сформулированы и реализуются исходя из представлений о земле преимущественно либо как об объекте недвижимости, при осуществлении кадастрового учета и регистрации земельных участков, либо как о пространственном базисе, при осуществлении территориального планирования и градостроительного зонирования, либо только как о природном ресурсе при осуществлении землеустройства. Комплексный подход как принцип сохраняется при реализации функций деления земель на категории и переводе земель из одной категории в другую (ст. 7, 8 Земельного кодекса РФ). Однако и эту функцию, на наш взгляд, недостаточно обоснованно предлагается заменить функцией территориального планирования, в рамках которой земля рассматривается опять-таки как пространственный базис, в ущерб иным ее свойствам. Приходится признать, что функции государственного управления земельными ресурсами, сформированные преставлении о земле лишь как недвижимости или пространственном базисе, препятствуют реализации не только стратегических функций государственного управления в данной сфере, но и принятию властных решений и сбалансированному регулированию земельных отношений в целом. Так, признавая значение информационных ресурсов по недвижимости для пополнения данными о земельных участках, заметим, что не менее важными являются и информационные ресурсы, из которых можно было бы почерпнуть сведения о природных качествах земли или состоянии земель как о территории пространственного освоения, в том числе строительства. Однако такие ресурсы либо не созданы, либо недостаточно согласованы с формируемым реестром недвижимости. Последний, к сожалению, также не отличается необходимой полнотой и достоверностью[19].
Недостатки формирования доступной и полной информационной базы использования земель уже создают существенные проблемы и оказываются причиной серьезных социальных конфликтов. Известны случаи столкновения интересов и прямых конфликтов между собственниками земельных участков и застройщиками-правообладателями магистральных линейных объектов либо ведомствами, обеспечивающими соблюдение режима объектов культурного наследия, в связи с массовыми нарушениями режима охранных зон. При этом проблемы возникают зачастую не из-за намеренного нарушения установленных правил, а из-за отсутствия доступных сведений о границах территорий с особым режимом использования.
В отсутствие надлежащего исполнения государственными органами своих функций споры вынужденно решаются судом. В сложившейся ситуации кадастр недвижимости и единый реестр недвижимости как информационные ресурсы объективно способны выполнять только часть функций, связанных с обеспечением управления земельным фондом в Российской Федерации. Как результат, не только принятие управленческого решения, но и любая хозяйственная деятельность, связанная с использованием земельных участков, до сих пор начинается с длительного поиска и сбора достоверной информации о земле.
Для стабильного, сбалансированного развития земельных отношений эта ситуация недопустима. В этом смысле представляется важной разработка концепции комплексного информационного ресурса, в котором бы на основании новейших технологий содержались бы согласованные сведения о земельных ресурсах, учитывающие все естественные свойства земель, фактическое и планируемое их использование, а также сведения о лицах, его осуществляющих. Существенное значение для долгосрочного планирования использования земель в Российской Федерации имеет механизм зонирования земель и территорий, а также механизм планирования использования земельных ресурсов.
Функции зонирования земель в настоящее время выполняются имеющими разную правовую основу институтами деления земель на категории по целевому назначению (ст. 7, 8 Земельного кодекса РФ), а также институтом зонирования территорий в зависимости от установленного градостроительными регламентами разрешенного использования (гл. 4 Градостроительного кодекса РФ). К сожалению, функция землеустройства как совокупность мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны фактически не играет существенной роли ни в зонировании, ни в перераспределении земельных ресурсов. Несогласованность указанных институтов, равно как и недостаточное качество реализации органами публичной власти функций зонирования, к сожалению, также не создают необходимых условий для спланированного, стабильного и долгосрочного государственного управления земельными ресурсами.
Наиболее близок целям обеспечения стратегического планирования в использовании земель механизм территориального планирования, закрепленный Градостроительным кодексом РФ (гл. 3). Однако, как уже было сказано, реализация данной функции, ввиду того что она не охватывает в полной мере всех свойств земли, ограничиваясь учетом ее свойств как территории освоения и застройки, недостаточна для решения комплексных задач стратегического управления. Следует отметить, что в настоящее время ведется дискуссия о необходимости разработки стратегии законодательного процесса в земельно-правовой сфере.
Так, об этом был поставлен вопрос на парламентских слушаниях, посвященных концепции земельного законодательства, в Государственной Думе Российской Федерации в марте 2017 г.
В рамках разработки подобной стратегии в целом целесообразно было бы обратиться и к формированию концепции государственного стратегического управления земельными ресурсами. В то же время реализация этой идеи потребует определенной модернизации законодательных основ регулирования публичного государственного управления в данной сфере, включая закрепление в праве единого объекта государственного управления (земельного фонда РФ), принципа, исходя из которого не только правовое регулирование, но и основные функции в области государственного управления земельными ресурсами (государственный учет, зонирование, планирование использования и др.) должны осуществляться на основе представления о земле как природном ресурсе, недвижимости и пространственном базисе основания и застройки одновременно. Формирование концепции государственного стратегического управления земельными ресурсами в целом может рассматриваться как самостоятельная цель земельной политики. Вместе с тем, поскольку земля является одним из основных ресурсов социально-экономического развития общества, методы государственного и муниципального управления и методы государственного воздействия на земельные отношения нуждаются в согласовании. В этом смысле обоснованно замечено, что долгосрочный характер природопользования, выработанные принципы рационального природопользования могут быть органично вписаны в задачи и соотнесены с принципами стратегического планирования[10].
Институциональное, в том числе, правовое оформление государственного и муниципального стратегического управления проходит этап становления. Продолжается работа над теоретическими и методологическими основами этой формы государственного воздействия на общество[8]. Вместе с тем в настоящее время активно развивается функция государства и местного самоуправления в области стратегического планирования. В настоящее время реализация этой функции опирается на достаточно большое количество действующих стратегических документов, значительная часть которых была принята еще до вступления в силу системообразующего Федерального закона от 28.06.2014 N 72-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Среди них: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р; Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 г., разработанный Минэкономразвития России; на федеральном, региональном и местном уровнях приняты и находятся на разной стадии реализации отраслевые и пространственные документы стратегического планирования. В стадии разработки находится Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 г. Таким образом, можно сказать, что как предмет правового регулирования государственное стратегическое планирование приобретает вполне очевидные очертания. Это позволяет уже сейчас сравнить особенности правового регулирования государственного и регионального стратегического планирования с правовым регулированием реализации тех функций государственного управления земельными ресурсами, которые непосредственно связаны с комплексным, спланированным использованием земель.
Однако, исследование вопроса вынуждает сделать вывод о том, что законодательство о стратегическом планировании и законодательство в области управления земельными ресурсами пока имеют мало точек соприкосновения. Как результат, вопрос обеспечения земельными ресурсами принятых и реализуемых документов стратегического планирования решается в каждом случае специально, без основанной на последовательном законодательном регулировании системы. Обратим внимание, что разработка и реализация не только документов стратегического планирования, но и крупных государственных проектов вынуждают к принятию специальных федеральных законов, содержащих в том числе специальные нормы, направленные на перераспределение земель в целях обеспечения соответствующего проекту освоения территории.
При этом и законодательство о стратегическом планировании не устанавливает специальные механизмы привлечения земельных ресурсов для реализации стратегических документов. Как представляется, налицо проблемы правового регулирования и отношений стратегического планирования и в целом проектной деятельности государства, связанной с теми или иными формами использования земель. Законодатель вынужден принимать особые нормы и увеличивать их количество ввиду недостаточности комплексных правовых решений вопросов перераспределения земельных ресурсов в целях реализации федеральных, регионарных или местных стратегических документов или программ. Единственными документами стратегического планирования, прямо и непосредственно связанными с использованием земель и территорий, остаются в настоящее время документы пространственного развития, являющиеся одновременно и документами территориального планирования, согласно Градостроительному кодексу РФ. Но, как уже было отмечено выше, несмотря на обширную практику их разработки, эти документы обеспечивают стратегическое управление использованием земельных ресурсов только отчасти. При этом установленные требования градостроительного законодательства в ряде случаев снижают значение схем территориального планирования как документов стратегического планирования.
В частности, обязательное внесение изменений в схемы территориального планирования в связи с реконструкцией линейных объектов приводит к частому их изменению, что в целом не может быть свойственно актам, фиксирующим пространственное развитие на долгосрочную перспективу. Как представляется, не вполне способствует формированию системного обеспечения земельными ресурсами процессов социально-экономического развития достаточно жесткое деление документов стратегического планирования на документы отраслевого и пространственного развития.
Следует заметить, что для реализации как отраслевых, так и пространственных документов в одинаковой степени требуется использование земельных ресурсов, при этом зачастую расположенных в одних и тех же регионах. Поэтому деятельность в области стратегического планирования, направленная в целом на сбалансированное развитие, в том, что касается освоения земель, надлежащего баланса пока обеспечить не может. Более того, при реализации отдельных документов стратегического планирования, без концептуального учета необходимости такого баланса в земельно-правовом регулировании сложно избежать конкуренции за земельные ресурсы, но уже не между отдельными лицами, а между отдельными отраслями экономики, направлениями социального развития. Как представляется, замеченная проблема связана в том числе и с недостаточной разработкой нормативно-правовых условий сбалансированного обеспечения земельными ресурсами принимаемых документов стратегического планирования. Заметим при этом, что, исходя из того, что использование земельных, как и иных природных ресурсов осуществляется одновременно и в целях отраслевого и пространственного развития, целесообразно рассмотреть вопрос о дополнении перечня документов стратегического планирования, закрепленных Федеральным законом «О стратегическом планировании», документами, предусматривающими комплексное, пространственно-отраслевое развитие. На основании всего изложенного можно сделать вывод о том, что совершенствование законодательного регулирования отношений в области государственного управления земельными ресурсами как на ближайшую, так и на долгосрочную перспективу должно учитывать общие концептуальные подходы к определению основных функций государства в общественных процессах. В свою очередь, земельное законодательство должно быть направлено не только на обеспечение устойчивого рационального использования земель (что остается важной задачей отрасли), но и на создание четких правовых основ обеспечения земельными ресурсами деятельности государственных и муниципальных органов по обеспечению социально-экономического развития, включая реализацию документов стратегического планирования[5].
2 АНАЛИЗ ОПЫТА РАЗВИТИЯ ЗЕМЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В РАЗВИТЫХ СТРАНАХ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО АДАПТАЦИИ В РОССИИ
Анализ мирового опыта, работ зарубежных исследователей, документов ООН показывает, что многие проблемы, с которыми сегодня сталкивается Россия в сфере земельных отношений и в более общем плане -- взаимодействия природы и общества, не являются специфичными для нее. Они осознаются, исследуются и решаются во многих странах. И несмотря на то что нет какого-то единого решения по управлению земельными ресурсами, которое пригодно для всех стран, тем не менее, важно понимать международные тенденции.