Дипломная (вкр): Совершенствование форм поддержки территориального общественного самоуправления в городе Перми

Таким образом, общественные блага - это блага, которые приносят пользу не одному конкретному человеку, а многим людям. Если говорить о локальных общественных благах, то ключевым критерием является территория, на которую они распространяются. Для достижения максимальной полезности от предоставления данных благ в последнее время все чаще признается необходимость переноса данных полномочий на уровень муниципалитетов. При этом важно, чтобы граждане имели доступ к непосредственному контролю над предоставлением этих благ.

1.2    Сопроизводство как наиболее эффективный механизм производства общественных благ

Прежде всего, отметим, что понятие «сопроизводство» как таковое редко встречается в отечественной литературе. Если вдуматься в смысл слова, то в нашем случае оно означает совместное производство, а именно предоставление определенной услуги или блага, которое осуществляется несколькими сторонами. Попробуем разобраться, кто является участниками данного процесса относительно локальных общественных благ.

По словам зарубежного автора B. Ryan, сопроизводство - это предоставление благ в равных и взаимных отношениях между профессионалами, людьми, использующими услуги, их семьями и соседями [Ryan, 2012]. На основании данного определения, получается, что стороны сопроизводства - это специальные органы власти и конечные потребители, то есть общество.

Но существует и более широкое понятие. Оно состоит в том, что сопроизводство может проявляться на разных этапах предоставления благ. Такими этапами выступают:

-  Разработка услуги;

-       Непосредственное предоставление услуги;

-       Управление ресурсами;

-       Выбор услуги из существующих альтернатив;

-       Мониторинг;

-       Оценка эффективности предоставления услуги;

-       Пересмотр и последующий дизайн услуги [OECD, 2011].

Например, люди могут не участвовать в разработке услуги, но быть участниками на стадии мониторинга. Таким образом, в данном случае речь идет о регулярных долгосрочных взаимоотношениях между государственными органами и организациями людей, например территориальным общественным самоуправлением.

По мнению V. Pestoff, сопроизводство основано на синергии между активностью граждан и органами власти, создает партнерство между пользователями и спонсорами (клиентами и профессиональными лицами, предоставляющими общественные блага). Автор отмечает, что сопроизводство фокусируется именно на роли граждан в производстве благ, при этом люди вовлекаются добровольно с желанием улучшить качество и объем услуг, которые они получают [Pestoff, 2012]. .H. Vooberg, V.J.J.M Bekkers, L.G. Tummers выделяют следующие цели сопроизводства:

а) достижение большей эффективности и производительности;

б)      удовлетворение потребностей граждан;

в)      повышение активности людей [Vooberg et al, 2014].

Специалисты в области сопроизводства общественных благ отмечают, что необходимо отличать сопроизводство от других форм общественной деятельности, таких как волонтерства, государственно-частного партнерства, благотворительность и другие. Существуют две ключевых особенности: непосредственное участие в процессе предоставления благ и услуг конечных потребителей, а также финансирование этого процесса за счет бюджетных средств. Отличия разных форм общественной деятельности представлены автором в виде наглядной схемы на рисунке 1.

Рис. 1. Отличительные особенности сопроизводства общественных благ [Божья-Воля]

Примеры сопроизводства чаще всего встречаются в таких сферах, как социальная защита, здравоохранение, образование, общественная безопасность, обустройство территории. Что касается России, то, как правило, инициатива по сопроизводству местных благ принадлежит территориальному общественному самоуправлению [Божья-Воля].

Таким образом, сторонами сопроизводства выступают органы местного самоуправления и территориального общественного самоуправления. Если быть точнее, то между ними возникают контрактные отношения. А, как известно, одним из факторов, который негативно сказывается на данных отношениях, является оппортунистическое поведение сторон. В связи с этим остановимся на этом явлении более подробно.

О. Уильямсон определяет оппортунизм как сильную форму эгоистического поведения, следование собственным интересам, в том числе обманным путем [Williamson, 1985]. С точки зрения контрактного процесса выделяют предконтрактное (ex ante) и постконтрактное (ex post) оппортунистическое поведение [Шаститко, 2001]. Первый вид характеризуется тем, что одна из сторон вводит в заблуждение другую до заключения контракта. А постконтрактный оппортунизм - это ситуация, когда стороны уклоняются от добросовестного выполнения условий заключенного контракта [Нестеренко, 2002].

Для нас больший интерес в данной работе представляет именно оппортунизм ex post. Формой проявления постконтрактного оппортунизма является моральный риск для одной из сторон контракта - ситуация, когда невозможно осуществлять непрерывный и полный контроль над действиями контрагента в процессе выполнения условий контракта ввиду высоких издержек. Иными словами, нарушающая сторона, пользуясь тем, что контроль со стороны контрагента затруднен, пренебрегает качественным исполнением своих обязательств. Такая возможность у нарушителя может появляться вследствие несовершенства контракта либо слабого мониторинга.

Если говорить о сопроизводстве благ между органами местного самоуправления и территориального общественного самоуправления, то логичнее предположить, что более склонными нарушать условия контракта являются ТОСы. Это объясняется тем, что заключая договор с органами власти, ТОСы обязуются выполнять прописанные условия (провести определенные мероприятия) на выделенные им в этих целях средства. Однако у них может возникнуть желание нарушить данные требования, использовать ресурсы на другие цели. Таким образом, моральный риск испытывают органы власти.

В связи с тем, что сопроизводство общественных благ чаще всего основано на заключении двустороннего договора между органами власти и территориального общественного самоуправления, то с целью снижения постконтрактного оппортунизма необходимо совершенствовать сам контракт. Если быть точнее, то создавать стимулы для реализации контракта в полном объеме обеими сторонами.

Таким образом, сопроизводство - это достаточно новое понятие для российской практики. Его смысл состоит в совместном производстве общественных благ органами местного самоуправления и гражданами. Это приводит к созданию партнерства между властью и получателями услуг, что положительно сказывается на качестве предоставляемых благ.

1.3    Полномочия территориального общественного самоуправления в России: правовая среда и практический опыт

Как было сказано ранее, территориальное общественное самоуправление - это наиболее распространенная форма организация граждан в случае предоставления локальных общественных благ. В связи с этим, необходимо изучить данный институт более детально.

Для начала обратимся к нормативно-правовой литературе. Согласно статье 130 Конституции Российской Федерации население страны имеет право на самостоятельное решение вопросов местного значения. Способами осуществления местного самоуправления являются референдум, выборы, выборные и другие формы местного самоуправления [Конституция РФ]. Одной из них может быть территориальное общественное самоуправление.

Исходя из статьи 27 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», территориальное общественное самоуправление (ТОС): это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. [Федеральный закон №131].

Также закон определяет границы деятельности ТОС, исключительные полномочия ТОС, особенности устава. Пределами территорий по законодательству являются:

а) подъезд многоквартирного жилого дома;

б)      многоквартирный жилой дом;

в)      группа жилых домов;

г)       жилой микрорайон;

д)      иные территории проживания граждан.

Согласно ФЗ №131, ТОС может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. В этом случае будет применяться Федеральный закон от 12.01.1996 №7-ФЗ «О некоммерческих организациях», в котором освещено правовое положение организаций, формы и т.д. [Федеральный закон №7].

Целью деятельности ТОС выступает формирование свободного к самоорганизации гражданского общества, которое имеет возможность учесть особенности участия населения в управлении местными делами и защитить свои права и интересы. ТОСы ведут свою деятельность по следующим направлениям:

а)   проведение культурных, спортивных, лечебно-оздоровительных и других мероприятий;

б)      работа с детьми и подростками на своей территории;

в)      поддержка общественного порядка;

г)       обустройство территории (уборка и вывоз мусора, содержание жилищного фонда, ремонтные работы);

д)      информирование жителей территории о решениях органов местного самоуправления [Смирнова, 2014].

Наглядно функции и роли ТОС можно представить в виде схемы, изображенной на рисунке 2.

Рис.2. Роли и функции территориального общественного самоуправления [Соколов, 2011].

К.В. Харченко говорит о необходимости разделять организационную и содержательную работы ТОС. К первому виду относятся утверждение границ, разработка устава, проведение собраний. Ко второму - решение существующих проблем [Харченко, 2014]. В таблице 3 систематизированы возможные формы активности органов ТОС в различных сферах жизнедеятельности.

Таблица 3

Возможные направления деятельности ТОСов в различных сферах жизнедеятельности [Харченко, 2014]

Заботясь о безопасности граждан, участники ТОС занимаются обходами территории, создают различные комиссии и отряды. Социальная защита населения состоит в участии в благотворительной деятельности, оказании гуманитарной помощи нуждающимся и т.д.

В статье Ю.М. Смирновой автор перечисляет аргументы в подтверждение того, что ТОС - это самая подвижная и оперативная форма самоорганизации людей:

-    ТОС максимально приближено к жителям;

-       ТОС имеет более широкие возможности, чем другие формы самоорганизации граждан.

-       ТОС работает с гораздо меньшим числом населения, чем в муниципальном образовании, поэтому есть возможность использовать индивидуальный подход [Смирнова, 2014].

Рассматривая территориальное общественное самоуправление, стоит обратиться к работам специалиста в этой области Е.С. Шоминой. Среди многочисленных работ автора по данной теме, есть монография «Наш дом, наша улица». В ней имеется теоретический взгляд на понятие ТОС, а также практические знания автора. Мнение профессора таково, что ТОСы создаются для того, чтобы решать проблемы, которые не под силу местным властям:

а)   Защита своей территории.

б)      Улучшение жилой среды.

в)      Проблемы досуга молодежи и людей старшего поколения.

г)       Развитие социальных услуг [Шомина, 2010].

Л.А. Капустян и В.Г. Лякишева приводят слова В.В. Путина в подтверждение тому, что ТОС необходимы в современной России: «местная власть должна быть устроена так - а ведь это самая близкая власть к людям - чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой». ТОС, по мнению авторов, является своеобразным «мостиком» между властью и населением, который способствует привлечению граждан к решению вопросов, интересующих их самих. По словам авторов, в отличие от российской практики, в зарубежных странах нет такого термина «ТОС». Однако организации жителей и местного общественного самоуправления за рубежом имеют сходные функции и проблемы с нашим ТОС. Поэтому опыт их решения особо полезен для нашей страны [Капустян, Лякишева, 2014].

Отличия ТОСов от органов местного самоуправления состоят в следующем:

-    ТОС не имеют реальной власти, так как являются общественной организацией граждан.

-       ТОС являются добровольной организацией.

-       Круг вопросов, решаемых ТОС, определяются лично жителями территории.

-       ТОС свободен в принятии решения относительно того, быть или нет юридическим лицом, осуществлять или нет предпринимательскую деятельность [Ляхов, 2015].

ТОС выступает самым массовым и востребованным институтом демократии в России. Для того чтобы такая структура появилась и функционировала, необходимо соблюдение определенных условий: наличие общего интереса у массы людей, осознание членами коллектива, что совместная деятельность поможет добиться больших результатов на благо всем и другие. Существует ряд качественных характеристик ТОС, среди которых объединение граждан на территории муниципального образования, выполнение общественно значимы функций, наличие устойчивых социальных связей и действие на основе норм и правил. Говоря о взаимодействии ТОС с органами местного самоуправления, автор отмечает, что ТОС носит представительский характер [Бондалетов, 2013].

Актуальным и важным вопросом является оценка работы территориального общественного самоуправления. О.С. Тулохонова обращается к классификации В.П. Максимова, согласно которому выделяются три группы показателей конечных результатов:

-  общие показатели (количество заседаний, рассмотренных вопросов и т.д.);

-       социальные показатели (число проведенных рейдов, праздников, смотров-конкурсов и т.д.);