В первом параграфе этой главы - «Становление следственного аппарата в первые годы советской власти» рассматриваются причины, побудившие к созданию в первые месяцы деятельности Советского государства для ведения предварительного следствия несколько одновременно функционирующих органов: следственных комиссий по делам революционных трибуналов, Всероссийской и местных чрезвычайных комиссий, следственных комиссий по делам окружных народных судов, местных народных судей и членов окружных судов.
Анализируются недостатки работы следственных комиссий - громоздкость их состава, коллегиальность, не соответствовавшая оперативному характеру следственной деятельности. Отмечается, что напряженная внешняя и внутренняя политическая обстановка в стране, необходимость более эффективной борьбы с возрастающей преступностью повлекли расширение единоначалия при осуществлении функции предварительного следствия. Эта деятельность была возложена на народных следователей, следователей по важнейшим делам при губернских отделах юстиции и следователей по важнейшим делам при НКЮ РСФСР, которые избирались и отзывались губернскими исполкомами.
Во втором параграфе второй главы - «Особенности организации института следователей до реформы 1963 г.» рассматриваются причины, повлекшие к привлечению к процессу расследования в качестве органов дознания в соответствии с УПК РСФСР 1922 и 1923 гг. органы милиции и уголовного розыска, органы ГПУ, органы податной, санитарной, продовольственной, технической, торговой инспекций и инспекции труда, а также органы рабоче-крестьянской инспекции, по делам, отнесенным к их ведению; правительственные учреждения и должностных лиц по делам о противоправных действиях подчиненных им должностных лиц, командиры и комиссары воинских частей, начальники отдельных частей военизированной охраны НКПС, предприятий и сооружений.
Для выявления причин возложения функции расследования на органы прокуратуры автором обстоятельно анализируются доводы юристов того времени, рассматриваются дискуссионные позиции противников и сторонников такого решения, в соответствии с которым Положением о судоустройстве РСФСР в 1922 г. был образован следственный аппарат при отделе прокуратуры Наркомюста, а в ноябре 1923 г., в соответствии с положением о Верховном Суде СССР, следственный аппарат был создан при прокуратурах союзных республик. Рассматриваются причины концентрации следствия в органах прокуратуры, возложение на следователей прокуратуры расследования наиболее тяжких и опасных преступлений.
В диссертации отмечается, что в анализируемый период в организационных и организационно-структурных отношениях в процессе реорганизации следственных аппаратов прослеживаются тенденции централизации (переход следственного аппарата в управление государственных органов, основной функцией которых является предварительное расследование), специализации (следствие возлагается на отдельных должностных лиц, структурные подразделения следственного аппарата в зависимости от специфики расследуемых дел), дифференциации (организационное обособление подразделений следственного аппарата на различные уровни - местный, республиканский (губернский), всесоюзный).
В третьем параграфе второй главы - «Развитие следственного аппарата СССР с 1963 по 1991 гг.» анализируются сложившиеся в указанном периоде условия функционирования органов правоохраны. При этом констатируется, что совмещения следственного и оперативного аппаратов не произошло. Следственный аппарат, интегрированный в систему органов внутренних дел, обеспечил высокую эффективность своего функционирования и взаимодействие с оперативно-розыскными службами в условиях систематически возрастающей нагрузки.
Автор приходит к выводу, что наличие следственного аппарата является одним из эффективнейших инструментов обеспечения исполнения возложенных на соответствующие правоохранительные органы задач и функций в целом. При этом в следственной деятельности, как и во многих иных видах деятельности, важна специализация, которая обеспечивается не только и не столько выполнением расследований отдельных видов преступлений одними и теми же следователями, сколько наличием, поддержанием и обеспечением формирования соответствующих условий, среды, структуры различных подразделений, которые выполняют повседневные взаимосвязанные действия и процедуры по мониторингу условий совершения отдельных видов преступлений, изменений правовой регламентации и условий, вызывающих такие изменения.
Тенденции дифференциации и специализации следственного аппарата по актуальным сферам правовых отношений формируются под влиянием объективных реалий конкретного времени: состояния адекватности потребностям развития проводимой политики, права, экономики, общественного сознания, культурных и правовых традиций, состояния преступности, возможностей государства в сфере обеспечения личной, общественной и государственной безопасности.
Третья глава диссертации - «Реформа следствия в современной России» посвящена преобразованиям следственных органов в постсоветский период. Анализируются противоречивые положения планируемой в начале 90-х годов XX столетия реформы следственного аппарата, отсутствие последовательности в её практической реализации. Отмечается наступивший дисбаланс организационных и процессуальных отношений системы следственных органов с прокуратурой, устанавливаются причины и последствия лишения органов прокуратуры следственного аппарата, ослабления системы правоохраны. Особо освещены вопросы следственной деятельности органов дознания, которые фактически являются полноценным следственным аппаратом.
В первом параграфе третьей главы - «Реформа следственного аппарата в соответствии с Концепцией судебной реформы 1991 г.» отмечается, что Концепция судебной реформы была ориентирована на комплексное изменение предназначения и деятельности всех государственных органов системы уголовной юстиции. При этом зависимость и подчиненность преобразований в деятельности и структурно-организационном построении других правоохранительных органов в составе системы обосновывалась направленностью и характером судебной реформы, предусматривавшей создание единого следственного аппарата, организационно отделенного от других министерств и ведомств. Однако никаких обоснований такого организационного решения Концепция не содержит, что также свидетельствует о возобладании в тот период подходов и решений этой проблемы только на основе субъективных представлений отдельных членов рабочей группы, подготавливавшей эту Концепцию.
В диссертации делается вывод, что правовой статус самой Концепции юридически не определен, а текущее законодательство, последовавшее после одобрения этой Концепции, в значительной мере опровергло ряд принципиальных положений Концепции и тем самым их дезавуировало. Как показало последующее развитие следственного аппарата и предварительного следствия в целом, положения Концепции на практике осуществлялись и реализовывались выборочно и зачастую также без должных обоснований.
Во втором параграфе третьей главы - «Концепция уголовного преследования, прокурорского следствия и надзора за ним» отмечается, что в погоне за «чистотой» реализации надуманной схоластической идеи полного отделения следствия от прокуратуры теряется существенная характеристика прокуратуры как неотъемлемого элемента правоохранительной системы по противодействию преступности. В правовой системе, которая сформировалась в России, прокуратуре имманентно присуща функция предварительного следствия. Тем более, что предварительное следствие и государственное обвинение являются составными взаимосвязанными частями уголовного преследования.
Проведенные диссертантом исследования подтверждают позицию о том, что эффективный и сильный статус прокурора в структуре механизма уголовного преследования является одним из важных и значимых элементов системы сдержек и противовесов, направленных на исключение следственных и судебных ошибок и предотвращение нарушений законности в уголовном судопроизводстве при расследовании уголовных дел. Преобладающее большинство опрошенных диссертантом по специальной программе прокуроров заявили об острой необходимости возвращения процессуальных надзорных полномочий для обеспечения законности уголовного преследования и соблюдения конституционных прав граждан, а также наделение прокуроров функцией расследования преступлений, совершенных отдельными категориями лиц, обладающих специальным правовым статусом.
Реформы в сфере предварительного следствия и надзора за ним являются проявлением механического перенесения применительно к этим правоохранительным органам основной идеи административной реформы по упразднению у государственных органов так называемых «дублирующих» функций, хотя фактически здесь проявляется в специфических условиях принцип разделения следственной власти, как гарантия обеспечения независимости и профессионализма специализированных следователей, достижения целей и задач уголовного судопроизводства.
В третьем параграфе третьей главы - «Следствие в форме дознания» анализируется состояние современных органов дознания, являющихся полноценной составной частью следственного аппарата. Отмечается, что при дальнейшем реформировании дознания надлежит скорректировать его статус в системе следственных органов государства. Дознание должно состоять только в немедленном производстве первоначальных и неотложных следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий, необходимых для пресечения, раскрытия и предупреждения преступлений, задержании лиц, подозреваемых в их совершении. Главной задачей дознания является оперативное раскрытие преступления, а задача предварительного следствия - производство следствия в целях установления всех обстоятельств совершения преступления и представление материалов дела в соответствии с уголовно-процессуальным законом.
В четвертой главе диссертации - «Современные концепции развития организационной структуры органов предварительного следствия» рассматриваются вопросы создания единого вневедомственного государственного правоохранительного органа - Следственного органа (комитета). Анализируются противоречивые процессы, основания и условия существенной дифференциации следственных органов путем создания новых структур (например, военная полиция) или путем наделения функцией расследования некоторых государственных органов вневедомственного контроля, уже специализирующихся на контроле и административном расследовании правонарушений в отдельных сферах деятельности. Анализируются детерминирующие факторы преобразования современного следственного аппарата, положительные и негативные стороны монополизма и полицентризма следственных органов. Рассматривается иностранный опыт организации органов предварительного следствия и возможности его использования.
В первом параграфе четвертой главы - «Детерминанты организации следственного аппарата в современных условиях» в результате проведенного исследования выявлено, что ведомственные интересы компетентных государственных органов являются одной из детерминант организационного построения современных следственных органов. Интересы оптимизации следственного аппарата для увеличения эффективности его деятельности значительно уступают интересам ведомственного усиления и конкурирования с другими государственными органами правоохраны.
Для нормального функционирования единого следственного аппарата в системе органов государственного уголовного преследования потребуется значительное усиление надзорных и координационных полномочий прокурора в целях обеспечения конструктивного взаимодействия задействованных в раскрытии и расследовании преступлений органов правоохраны, снижении возникающих дополнительных коррупционных рисков и борьбы с преступностью в целом.
Анализ путей развития следственного аппарата России приводит к выводу о том, что при выработке и принятии организационных решений не всегда учитываются факторы, объективно обуславливающие разграничение подследственности между различными правоохранительными структурами, предопределяющими успешность расследования преступлений специализированными органами. Определяющим фактором здесь выступает не функция предварительного следствия, которая едина по своей правовой, процессуальной сути и правовой регламентации для всех дознавателей и следователей, в каком бы ведомстве они не состояли. Главным определяющим фактором является объективная необходимость формирования и профессионального освоения всей специфики организационных, методических процедур, особенностей правового регулирования общественных отношений, в сфере проявления которых совершаются те или иные преступления.
Такая констатация и должна лежать в основе государственных структур, наделенных функцией предварительного следствия, и определения их подследственности.
Определяющим успех расследования является наличие соответствующих современным реалиям частных методик расследования, их формирование и поддержание в адекватном состоянии, овладение ими соответствующими следователями. Но формирование таких методик - длительный и повседневный процесс с участием различных специалистов, функционирующих в соответствующей сфере правовых отношений, при этом требуется мониторинговый подход для поддержания методик в адекватном состоянии в связи с динамичными изменениями в содержании основных детерминант, обусловливающих и совершение преступлений, и их успешное расследование.
Во втором параграфе четвертой главы - «Концепция единого вневедомственного следственного органа» рассматриваются вопросы теории и практики создания единого Следственного комитета. Отмечается, что возможное создание единого Следственного комитета должно сопровождаться возвращением прокуратуре полномочий по надзору за деятельностью органов предварительного следствия в прежнем объеме, а также возбуждению и расследованию уголовных дел в отношении профессиональных участников уголовного судопроизводства. В противном случае концентрация всех следователей в одном органе существенно снизит надежность и безопасность органов правоохраны.