Аннотация
Предметом исследования являются целевые показатели региональных программ в сфере обращения с отходами. Целевые показатели являются неотъемлемыми компонентами любых программ, однако системный анализ региональных программ в сфере обращения с отходами до сих пор не проводился. Актуальность темы исследования связана также тем, с что с 2016 г. ФЗ «Об отходах производства и потребления» возлагает обязанность по организации деятельности в сфере обращения с отходами на субъекты РФ и разработка таких программ становится для них обязательной. В исследовании был использован сопоставительный анализ показателей, рассмотрена реалистичность их количественных значений, достаточность показателей для оценки уровня организации работ по обращению с отходами, ликвидации накопленного экологического ущерба и экономических параметров систем обращения с отходами.
По результатам проведённого исследования автором определён набор приоритетных показателей, который включает: индикаторы - образование ТБО на душу населения; удельные капитальные вложения на строительство новых объектов по обращению с отходами; отношение затрат на удаление ТБО к доходам населения; целевые показатели - охват населённых пунктов планово-регулярной уборкой; доля отходов, захораниеваемых на полигонах ТБО, соответствующих санитарно-гигиеническим требованиям; доля ВМР, извлекаемых из ТБО; доля населения, охваченного экологическим просвещением; доля населения, охваченного сбором опасных отходов (ртутные лампы, химические источники тока) ; доля населения, охваченного сбором сортируемых отходов; количество (площадь) нерекультивированных свалок ТБО; доля обезвреживаемых медицинских отходов; доля обустроенных скотомогильников; степень оплаты услуг по удалению ТБО. Ключевые слова: обращение с отходами, управление отходами, региональные программы, целевые показатели, сопоставительный анализ, тарифы, экономические показатели, сортируемые отходы, захораниваемые отходы, устранение ущерба
Abstract
The subject of this research is the target indexes of the waste management programs. The target data are an intrinsic component of any programs, but there has yet to be analysis conducted on the programs in the waste management sphere. The relevance of this research also pertains to the Federal Law (Russian Federation) from 2016 “On industrial and consumer waste”, which places the responsibility of organization and management of waste upon the subject of the Russian Federation, making development of waste management programs a mandate. The research employs comparative analysis of the data, examines the feasibility of their quantitative indexes, sufficiency of the data for assessment of the organization of the work on waste management, mitigation of the accumulated environmental damage and the economic parameters of the waste management systems. Based on the research conducted, the author determines a set of priority data, including indicators such as production of trash per capita and target readings such as trash pickup coverage in residential areas, portion of trash dumped in landfills, as well as portion of population affected by collection of hazardous materials (mercury-vapor lamps, chemical power sources).
Keywords:
waste for landfill, waste for sorting, economical targets, taffies, comparison analysis, targets, regional programs, waste management, waste treatment, repair the damage
Введение
Актуальность темы исследования связана с тем, что с 01. 01. 2016 ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее по тексту Закон) возлагает обязанность по организации деятельности в сфере обращения с отходами на субъекты РФ и вступает в силу новая статья 13. 2 «Требования к разработке и реализации региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами».
Субъекты РФ всегда, в той или иной степени, занимались вопросами, связанными с созданием и функционированием инфраструктуры по обращению с отходами. Разработка и реализация региональных программ в области обращения с отходами была одним из немногих полномочий, имевшихся у субъектов РФ согласно Закону до 2015 г. В 90-ые годы прошлого века этому способствовало наличие целевых экологических внебюджетных фондов, которые формировались за счёт платы за загрязнение окружающей среды, в т. ч. за размещение отходов. В 2000-ые годы, когда экологические фонды были ликвидированы, а обязанности по организации деятельности по обращению с отходами были возложены на органы местного самоуправления, это было связано с необходимостью поддержать муниципалитеты финансированием. Теперь разработка программ в сфере обращения с отходами становится для субъектов РФ обязательной, а сами программы - вписаны в определённые законодательные рамки. Наряду с этим в законодательстве появились новые средства управления, такие как территориальные схемы по обращению с отходами (ст. 13. 3 Закона) и экологический сбор (ст. 24. 2-24. 5 Закона), и новые субъекты права - операторы по обращению с отходами (ст. 24. 6-24. 9 Закона), которые должны быть учтены при формировании региональных программ в сфере обращения с отходами.
Всё это требует переосмысления имеющегося опыта и выработки новых подходов к разработке программ по обращению с отходами.
Среди требований к программам, установленных Законом, на первом месте стоят значения целевых показателей, достижение которых обеспечивается в результате реализации соответствующей программы. Это нельзя считать абсолютным нововведением, поскольку целевые показатели являются неотъемлемым компонентом программно-целевого метода [1]. Они включены и большинство программ в сфере обращения с отходами, действующих на текущий момент. Научный и практический интерес представляет характер и значения целевых показателей и возможность их достижения за счёт мероприятий, включаемых в программы.
До сих пор подобный анализ не проводился.
Целевые показатели и их структурирование
Ст. 13. 2 Закона не содержит перечня целевых показателей, но они приведены в Комплексной стратегии обращения с твёрдыми коммунальными отходами (ТКО) в РФ, утверждённой МПР РФ [2]. Стратегия рекомендует в качестве показателей, характеризующих деятельность по обращению с отходами, использовать:
а) количество образующихся ТКО (календарный год) ;
б) количество образования ТКО на душу населения (календарный год) ;
в) количество ТКО, направляемых на захоронение и сжигание (термическое уничтожение) ;
г) долю утилизированных (использованных) ТКО в общем объеме образовавшихся ТКО (календарный год, проценты) ;
д) долю ТКО, используемых для производства тепловой и электрической энергии, к общему объему отходов (календарный год, проценты) ;
Анализ территориальных программ и территориальных схем по обращению с отходами обнаруживает большое разнообразие в установлении целевых показателей. Их можно разделить на четыре функциональные группы:
1) Показатели, характеризующие систему обращения с отходами.
2) Создание объектов по обращению с отходами.
3) Устранение ущерба, вызванного деятельностью по обращению с отходами.
4) Экономические показатели.
Среди показателей, характеризующих систему обращения с отходами, встречаются такие как:
- доля собираемых твёрдых бытовых отходов (ТБО) (Донецкая область Украины (проект программы) [3]) ;
- доля использованных и обезвреженных отходов в общем объеме отходов, образовавшихся в процессе производства и потребления (Республика Коми [4], Республика Карелия [5], Московская область [6]) ;
- доля ТБО, подвергаемых переработке, по отношению к общему объему образования ТБО (Республика Алтай [7], Донецкая область, г. Санкт-Петербург [8], Ханты-Мансийский АО [9]) ;
- отношение количества ТБО, поступающих на захоронение, к количеству образующихся ТБО (г. Санкт-Петербург) ;
- отношение количества отобранного вторсырья к количеству образуемых ТБО (Гомельская область Белоруссии [10], Донецкая область, Республика Карелия, Республика Мордовия [11], Ростовская область [12], г. Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский АО) ;
- количество муниципальных образований, на территории которых проводится просвещение населения в области обращения с отходами (Республика Карелия, Московская область) ;
- доля населенных пунктов, охваченных системами сбора и удаления отходов, по отношению к общему количеству населенных пунктов (Республика Мордовия, Ростовская область) ;
- масса (доля) ТБО, размещаемых на объектах захоронения отходов, отвечающих нормативным требованиям (Ханты-Мансийский АО, Республика Мордовия) ;
- обеспеченность населённых пунктов полигонами ТБО (Ханты-Мансийский АО) ;
- доля приведенных в нормативное состояние мест сбора и накопления ТБО (Республика Мордовия) ;
- количество муниципальных районов и городских округов с организованным сбором ртутьсодержащих отходов, образующихся у населения (Московская область) ;
- количество муниципальных образований и городских округов, на территории которых организован раздельный сбор отходов (Московская область) ;
- доля муниципальных образований, на территории которых размещены установки по утилизации медицинских отходов (Республика Коми) ;
- доля ветеринарных учреждений, которые оснащены действующими установками по обезвреживанию биологических отходов (крематорами) (Республика Коми).
Достижение поставленных целей обеспечивается реализацией определённых мероприятий, прежде всего, строительством новых объектов по обращению с отходами. В отдельных программах именно это строительство рассматривается как цель:
- строительство и ввод в эксплуатацию межмуниципальных полигонов по захоронению отходов (Республика Карелия, Республика Коми, Гомельская область Белоруссии) ;
- количество мусороперегрузочных станций, мусороперерабатывающих заводов (Республика Карелия, Московская область) ;
- обустройство мини-полигонов ТБО (Гомельская область Белоруссии) ;
- создание пунктов по заготовке (сбору) вторичных материальных ресурсов (ВМР) (Республика Коми, Гомельская область Белоруссии) ;
Важное значение для улучшения экологической обстановки имеет устранение ущерба, вызванного деятельностью по обращению с отходами. Среди показателей, характеризующих эту деятельность встречаются:
- доля (количество) ликвидированных свалок от их общего числа (Республика Алтай, Ханты-Мансийский АО, Республика Карелия, Республика Коми) ;
- уменьшение количества несанкционированных мест размещения ТБО (Республика Мордовия, Ростовская область) ;
- площадь ликвидированных и рекультивированных объектов захоронения ТБО, не отвечающих экологическим и санитарным требованиям (Ханты-Мансийский АО, Ростовская область) ;
- доля приведенных в нормативное состояние мест сбора и накопления ТБО (Республика Мордовия) ;
- увеличение количества обустроенных бесхозяйных сибиреязвенных скотомогильников (Республика Мордовия).
Среди экономических показателей встречаются такие как:
- создание новых рабочих мест (Московская область, Ростовская область, Республика Карелия) ;
- объём привлечённых инвестиций (Московская область) ;
- степень оплаты услуг по вывозу мусора (Донецкая область Украины).
Программа Гомельской области Белоруссии [10], которая кроме контрольных цифр по созданию пунктов заготовки вторсырья содержит ещё ряд позиций, связанных с материально-техническим оснащением предприятий, занятых обращением с отходами, включает и задания по заготовке и переработке вторсырья и отходов - макулатуры, металлолома, отходов текстиля, стеклобоя, отходов пластмасс, резины, вышедшей из строя автомобильной техники, отходов бетона, асфальтобетона и мягкой кровли в натуральном выражении.
Как мы видим, среди целевых показателей действующих программ показатели, рекомендованные Комплексной стратегией обращения с ТКО [2], встречаются достаточно редко. И дело не только в том, что большинство обсуждаемых программ было разработано до утверждения Комплексной стратегии.
В программе Санкт-Петербурга [8] количество образующихся отходов совершенно справедливо рассматривается как индикатор, а не целевой показатель, поскольку власти субъекта РФ не могут влиять на его значение [13].
Количество ТКО, направляемых на захоронение и сжигание не выделяются потому, что практически всё количество образующихся ТКО поступает на захоронение, а сжигание отходов в рассматриваемых регионах не используется. Вместо этого, в большинстве программ используются показатели, характеризующие утилизацию ТКО.
Количественные значения показателей
Обсудим более детально количественные значения некоторых, наиболее распространённых целевых показателей (см. табл. 1).
Вопрос о необходимости переработки ТБО с целью выделения из них ценных компонентов является весьма актуальным и активно обсуждаемым в нашей стране. Но широкому внедрению сортировки ТБО препятствует ряд объективных причин [13], среди которых на первый план выходят экономические: высокая стоимость, как самих мусоросортировочных станций (МСС), так и их эксплуатации. При подготовке целевой программы Московской области по утилизации и обезвреживанию отходов было отмечено, что «Для сокращения объемов полигонного захоронения отходов на территории Московской области в период 2004-2010 годов были построены и введены в эксплуатацию за счет внебюджетных источников 23 мусоросортировочных комплекса, пункта прессования и сортировок. В настоящее время эти мусоросортировочные комплексы, пункты прессования и сортировок не загружены, работают неэффективно, используют не больше 20 процентов своей мощности, некоторые из них были закрыты из-за низкой эффективности или технического несовершенства» [6].