Соотношение правомочий и полномочий в теории права и оперативно-розыскной деятельности
Железняк Николай Семенович, Тетерятников Николаи Юрьевич, Леонтьева Юлия Вадимовна
Железняк Николай Семенович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, профессор кафедры оперативно-розыскной деятельности Сибирского юридического института МВД России
Тетерятников Николай Юрьевич, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Сибирского юридического института МВД России
Леонтьева Юлия Вадимовна, заместитель начальника научно-исследовательского и редакционно-издательского отдела Сибирского юридического институт МВД России
Рассматриваются две схожие по звучанию юридические категории «правомочия» и «полномочия», даются их лексическая и правовая характеристики, определяется место в теории права и оперативно-розыскной деятельности. Делается вывод о преобладании значения полномочий в государственной сыскной деятельности.
Ключевые слова: правомочия, полномочия, права, обязанности, ответственность, теория права, оперативно-розыскная деятельность.
The ratio of legal powers and powers in the theory of law and operational-search activity
The article considers two such similar sounding law categories as «legal powers» and «powers»; their lexical and legal characteristics are given; their place in the theory of law and operational-search activity is determined. The conclusion on the predominance of the significance of powers in the state detective activity is made.
Keywords: legal powers, powers, rights, duties, responsibility, theory of law, operational-search activities.
Теория права, теория оперативно-розыскной деятельности (далее - ОРД), как и любая иная теория, неразрывно связаны с использованием специфической терминологии - совокупности понятий, обладающих определенным, четко отграниченным значением. Тем не менее многие исследователи при рассмотрении различных направлений теории и практики ОРД достаточно вольно используют термины, в том числе имеющие общеправовое значение. Поэтому предметом настоящего исследования будет выступать соотношение в области права и профессионального сыска таких понятий, как правомочие и полномочие.
Современное толкование этих терминов в толковых словарях русского языка свидетельствует об их равнопорядковости - полномочие есть обладание правом, а правомочие - обладание полномочиями [1]. Такие определения называются закольцованными, они ничего не объясняют и, следовательно, требуют обращения к иным источникам для выявления смысла исследуемого явления. Более того, как равнозначные понятия «правомочие» и «полномочие» встречаются в некоторых нормативных актах, а вслед за субъектами правотворчества их используют в качестве взаимозаменяемых и некоторые ученые-правоведы, активно эксплуатируя конструкцию «полномочия (правомо- чия)». Такая позиция, несмотря на кажущееся удобство в решении функциональных задач, не выдерживает критики с доктринальной точки зрения.
Рассмотрим происхождение и семантическое наполнение этих понятий в историческом ракурсе.
Слово «полномочный» (полномощный) имеет в русском языке достаточно долгую историю. Оно знакомо «Немецко-латинскому и русскому лексикону» [2], где немецкое «voll maht hab ich hierinnen» переводится как «я в сем полномощие, полную власть имею».
Слово объединяет два понятия - полный («совершенный, неограниченный, содержащий в себе столько, сколько вместить может») и мочь («сила телесная и духовная, крепость, могущество, власть») [3], «мочный» («сильный властию, богатством») [4]. «Полномочный мужик» - зажиточный, тот, у которого много работников; и дальше логическая цепочка - над которыми он имеет полную власть. Согласно словарю В. Даля «полномочить» - «передавать свою власть». Кроме того, в государственно-деловом языке активно использовалось слово «мочно» в значении «можно».
Слово «право» появилось в русском языке в XVI-XVII вв., однако слово «правомочие» отсутствует в словаре В. Даля, нет его и в Словаре Академии Российской. В.В. Виноградов считает, что это понятие второй половины XIX в., возможно, образованное по образцу слова «полномочие» [5].
Интересный аспект рассматриваемым понятиям, на наш взгляд, дает толкование слова «право» в словаре В. Даля - «данная кем-либо или признанная обычаем власть, сила, воля, свобода действия; власть и воля в условных пределах» [3]. Получается, что человек, «мочный правом», - это человек, обладающий какой-либо властью, свободой действий, но с какими-либо ограничениями, условиями.
Таким образом, краткий экскурс в историю русского языка позволил нам сделать вывод о неравнозначности исследуемых понятий с точки зрения их исторического семантического наполнения.
В теории права понятия «правомочие» и «полномочие» разграничены достаточно четко. Правомочие рассматривается как элемент субъективного права, а полномочие - как самостоятельный элемент специального правового статуса наряду с субъективным правом и юридической обязанностью.
К сожалению, в текстах нормативных правовых актов данные понятия нередко смешиваются, подменяются одно другим. Так, в приказе Банка России от 9 апреля 2014 г. № ОД-607 в подзаголовке «Полномочия и другие права, совместимые с обязанностями» полномочия фактически отнесены к субъективным правам, что с точки зрения правоведения по меньшей мере некорректно. Многими правоведами отмечено, что в ст. 2 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)», где закреплено, что «Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы», термин «полномочия» использован ошибочно. На его месте должно находиться понятие «правомочие», которое и подразумевается в контексте указанной нормы [напр., 6, 7].
В теории права одним из ключевых терминов, лежащим в основе правовой системы в целом и механизма правового регулирования в частности, является понятие правового статуса, который можно определить как юридически закрепленное правовое положение физического либо юридического лица или общественного объединения в государстве и обществе, обусловленное его субъективными правами, юридическими обязанностями, законными интересами, правовыми гарантиями, а также иными средствами права.
В зависимости от правовых возможностей лица выделяют три базовых вида правового статуса: общий, специальный и индивидуальный. Одной из разновидностей специального правового статуса является статус должностного лица. Его особенность в том, что в отличие от общего правового статуса, центральными элементами которого являются субъективные права и юридические обязанности, статус должностного лица предполагает в своем ядре наличие также представительских либо публично-властных полномочий (как вариант государственно-властных полномочий).
Полномочие - это самостоятельное правовое средство, по своему характеру занимающее промежуточное положение между субъективными правами и юридическими обязанностями, обладающее не только некоторыми признаками как первого, так и второго, но и собственными.
Субъективное право - законодательно закрепленная мера возможного поведения лица, обеспеченная государственной властью. Реализация субъективного права зависит исключительно от воли и желания его носителя (самого лица) и направлено на удовлетворение его личного, нередко эгоистического, интереса.
В противоположность субъективному праву юридическая обязанность - это мера должного поведения, закрепленная в законодательстве и обеспеченная возможностью государственного принуждения. И если реализация субъективного права преследует достижение личного интереса индивида, то юридическая обязанность - интересов общества и государства. В качестве примера, предполагающего предупреждение коррупции в механизме Российского государства, можно рассмотреть ежегодную подачу сотрудником органа внутренних дел справки о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера федерального государственного служащего, форма которой установлена указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 559.
Полномочие - это предусмотренная законом возможность должностного лица применять публичную (в частности, государственную) власть либо действовать иным образом для исполнения своей юридической обязанности в интересах общества, государства или представляемого лица.
С одной стороны, полномочие роднит с субъективным правом то, что должностное лицо само принимает решение о применении или о воздержании от применения публичной власти, а также от совершения иных действий, и никто принудить его к этому не может. Иными словами, применение публичной власти либо совершение каких-либо иных действий зависит исключительно от воли и желания должностного лица. И если это лицо выполнит свою обязанность без применения публичной власти (без совершения неких действий), никаких претензий к нему со стороны вышестоящих инстанций либо представляемого лица быть не должно.
С другой стороны, полномочие - это лишь инструмент, предоставленный государством должностному лицу, чтобы оно могло эффективно исполнить свою юридическую обязанность в интересах общества, государства либо частного лица. Таким образом, цель, ради которой должностному лицу предоставлено полномочие, - реализация функции государства либо иной общественно полезной миссии. Это же в полной мере характерно и для любой юридической обязанности: для обязанности защищать Отечество, проходя срочную службу в армии; для обязанности платить налоги для содержания государственного аппарата, пенсионеров, инвалидов и сирот и т.д.
Примером полномочия является возможность применения огнестрельного оружия сотрудником полиции согласно ст. 23 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции». В ч. 1 и 3 данной статьи перечислены те самые юридические обязанности сотрудника полиции, для исполнения которых он может воспользоваться полномочием по применению огнестрельного оружия Для защиты другого лица или себя от опасного для жизни и здоровья насилия, для пресечения завладения полицейской техникой и оружием, для освобождения заложников, для отражения вооруженного или группового нападения на помещения и здания, для пресечения побега, для остановки транспортного средства, создающего угрозу жизни и здоровью, для разрушения запоров и заградительных устройств, для предупредительного выстрела, поднятия тревоги, вызова подмоги.. Во всех остальных случаях сотруднику полиции использовать полномочие по применению огнестрельного оружия категорически запрещено. Это порождает еще одно отличие полномочия от субъективного права.
Субъективное право реализуется в рамках общедозволительного типа правового регулирования, центральный принцип которого «разрешено все, кроме прямо запрещенного законодательством». И даже сотрудник органов внутренних дел, решивший воспользоваться своим правом на бесплатный проезд к месту проведения отпуска и обратно, сам определяет, когда именно и куда именно он поедет.
Полномочие же реализуется только должностным лицом и исключительно в рамках разрешительного - противоположного общедозволительному - типа правового регулирования. Разрешительный тип правового регулирования основан на принципе «можно делать только то, что прямо предусмотрено законодательством; что законом не разрешено, то запрещено». Пример с полномочием применения сотрудником полиции огнестрельного оружия - яркая иллюстрация этого принципа.
Правомочие в отличие от полномочия не является самостоятельным правовым средством. Правомочие - не более чем элемент субъективного права.
Любое субъективное право в своем составе имеет не менее трех базовых правомочий: право-действие (право-деяние как возможность совершать определенные действия или, наоборот, воздержаться от них - с целью осуществления собственного интереса), право-требование и право-притязание. Последние два правомочия иногда объединяются в одно - право управомоченного лица требовать определенного поведения от обязанных лиц [8]. Нередко в этот минимум включают в качестве базового еще одно правомочие - право-пользование [9] (возможность воспользоваться тем социальным благом, которое заключено в субъективном праве).
Например, в составе такого субъективного права, как активное избирательное, есть правомочие как на собственные деяния (право-действие) - явиться в день голосования с паспортом на избирательный участок, заполнить бюллетень, опустить его в урну, так и правомочие на действия обязанной стороны - избирательной комиссии (право-требование): выдать избирателю избирательный бюллетень, учесть его голос при подведении итогов голосования. Кроме того, можно отметить у избирателя и наличие права-притязания (если бюллетень не выдадут, ссылаясь, например, на то, что данного лица нет в списках избирателей, можно обратиться в вышестоящую инстанцию, чтобы она заставила исполнителей бюллетень выдать), а также права-пользования (получить удовлетворение от того, что голос повлиял на исход выборов).
Как бы там ни было, правомочие в любом случае является лишь частью субъективного права и необходимо исключительно для того, чтобы это субъективное право могло быть реализовано, а лицо достигло того социального блага, которое данным субъективным правом гарантировано.
Учитывая, что между субъективным правом и полномочием есть некоторое - но не ключевое! - сходство, те деяния, которые должностное лицо может совершить для достижения публичного интереса, можно также назвать правомочиями. Например, с такой точки зрения правомочием (в рамках полномочия следователя заключить обвиняемого под стражу) можно считать возможность следователя обратиться к судье с просьбой санкционировать решение о заключении лица под стражу.