Существует множество определений «communitypolicing», и они, по мнению П. Сомервилля, имеют три общие черты: партнерство полиции и общества, подход к решению проблем и организационная децентрализацияSomervilleP., 2009, p. 5]. Определение «communitypolicing» У. Оливера представляется более полным: «системный подход к полицейской деятельности с парадигмой прививания и укрепления чувства общности в пределах определенной территории для улучшения качества жизни» [Oliver, 2001, p.51]. Это может быть достигнуто за счет децентрализации полиции и использования синтеза трех ключевых компонентов: перераспределение традиционных полицейских ресурсов; взаимодействие полиции и всех членов общества для снижения уровня преступности и страха перед преступностью с помощью локальных профилактических программ; и объединенные усилия по устранению причин проблемы преступности [Oliver, 2001, pp. 32-43].
Так называемое совместное «производство» полиции и общественности предполагает нечто большее, чем обсуждение, на котором правоохранительные органы могут заслушать мнения граждан, но в итоге все равно выбрать лучший для себя вариант действий. Точнее это означает, что решения полиции будут приниматься на форумах или иных диалоговых площадках, где будут представлены обе взаимодействующие стороны [SomervilleP., 2009, p. 6].
«Communitypolicing» акцентирует внимание на профилактическом решении проблем в систематическом и определенном порядке. Вместо того чтобы реагировать на преступления только после того, как они совершаются, «communitypolicing» призывает учреждения активно разрабатывать решения непосредственных основополагающих условий, способствующих проблемам общественной безопасности. Решение проблемы должно быть включено во все действия полиции. Основной концепцией для оказания помощи сотрудникам в структурированном решении проблем является модель «SARA», что расшифровывается как сканирование, анализ, реагирование и оценка [Communitypolicingdefined, 2014, p. 12].
«Communitypolicing» также включает твердую приверженность к тому, что в свободном демократическом обществе граждане должны иметь права голоса в том, как они управляются. Подчеркивается значимость подотчетности полиции, как и других органов власти.
В рамках данной концепции выделен ряд методов, используемых для усиления вклада граждан в деятельность органов полиции. Среди них агентство консультативных советов, консультативные советы, исследования общества, СМИ, городские встречи [Cordner, G., 1996, p.2].
В документе, подготовленном Бюро Содействия правосудию в США и определяющем рамки действий в концепции «communitypolicing» указано, что «communitypolicing» - это демократия в действии. Она требует активного участия местных органов власти, лидеров среди граждан и представителей бизнеса, общественных и частных учреждений, жителей, церквей, школ и больниц. Также сделан акцент на том, что «communitypolicing» может играть основную роль в изменении структуры предоставления государственных услуги для граждан [Understandingcommunitypolicing, p.4].
Применение на практике концепции «communitypolicing» требует кардинальных изменений в структуре и управлении правоохранительными органами. Глубокие изменения должны происходить на всех уровнях и во всех областях правоохранительного органа - от сотрудника патрульной службы до руководителя, от обучения до технологии реализации [Understandingcommunitypolicing, p.27]. «Communitypolicing»отличается от обычной полиции тем, как общество воспринимается. Основной задачей остается профилактика преступлений и использование широкого спектра методов для решения этой задачи. Полиция и граждане становятся партнерами в решении проблем беспорядков и различных упущений (например, брошенные автомобили, разбитые окна), которые, возможно, и не носят уголовный характер, но могут привести к тяжким преступлениям [Understandingcommunitypolicing, p.4].
Данное партнерство означает принятие такой концепции взаимодействия, которая превосходит стандартное правоохранительное значение. Такая расширенная перспектива признает ценность деятельности, способствующей порядку и благосостоянию населенного пункта. Эта деятельность может включать в себя: оказание помощи жертвам несчастных случаев или преступлений, оказания неотложной медицинской помощи, помощь в разрешении внутренних конфликтов (например, насилие в семье, притеснения на расовой почве), контроль дорожного движения, защита конституционных прав, а также обеспечение модели гражданства (отзывчивость, уважение к другим людям, честность и справедливость) [Understandingcommunitypolicing, p.15].
Вышеперечисленные мероприятия помогают развивать доверие между полицией и обществом. Такое доверие позволит полиции получить больший доступ к полезной информации от общества, которая может привести к разрешению и предотвращению преступлений, вызвать поддержку необходимых мер борьбы с преступностью и предоставить возможность сотрудникам полиции установить деловые отношения с населением [Understandingcommunitypolicing, p.15].
Отмечается также, что «communitypolicing» часто используется в тандеме с другой стратегией организации работы полиции под названием «problem-orientedpolicing» («проблемно-ориентированная полицейская деятельность») [Reisig, 2010, p.8]. Данная концепция подразумевает определение, понимание, и решение множества проблем, которые побуждают граждан неоднократно обращаться в полицию за помощью [Reisig, 2010, p.7]. Совместно эти стратегии позволяют пересмотреть общие цели полицейской деятельности, изменить основные рабочие программы и технологии, на которые опирались сотрудники полиции, и обосновать законность и популярность полицейской деятельности на новых основаниях. «Перестройка» должна происходить не только в сознании крупных руководителей органов полиции, но и в сознании рядовых сотрудников, а также в ожиданиях политических лидеров и гражданского населения [Moore, 1992, pp.106-107].
Многие вышеупомянутые положения и идеи концепции организации полицейской деятельности «communitypolicing» совпадают с основными принципами, которые легли в основу реформы МВД в России в 2009-2012 годах. В рамках этой реформы была поставлена главная цель: построение партнерских отношений между сотрудниками полиции и гражданами. В связи с чем были обозначены такие задачи как профилактика преступлений и правонарушений, «приближение» общества к полиции, повышение уровня доверия к полиции, повышение эффективности работы полиции, защита интересов и свобод граждан, обеспечение общественной безопасности [Закон о полиции № 3-ФЗ]. Об этом свидетельствует следующие нормы, введенные нормативно-правовыми актами.
Во-первых, о предупреждении и профилактике преступлений сотрудниками полиции говорит пункт 10 статьи 12 главы 3 «Права и обязанности полиции» федерального закона «О полиции»: «полиция обязана осуществлять оперативно-розыскную деятельность в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, обеспечения собственной безопасности, а также в иных целях, предусмотренных федеральным законом» [Закон о полиции № 3-ФЗ].
Во-вторых, в нормативно-правовой базе реформы полиции отражено, что законодатель стремится «приблизить» полицию к гражданам. В частности, дополнение к пункту 3 статьи 12 «Обязанности полиции» главы 3 говорит о том, что на полицию возлагается обязанность в «оказании первой помощи лицам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также лицам, находящимся в беспомощном состоянии либо в состоянии, опасном для их жизни и здоровья» [Закон о полиции № 3-ФЗ].
Указанные выше правовые нормы находят свое отражение в концепции «communitypolicing», основной идеей которой является эффективное рабочее сотрудничество между полицией и обществом, которое может играть важную роль в снижении уровня преступности и обеспечении безопасности [Moore, 1992, p.123].
В-третьих, в пункт 4 этой же статьи включено положение о «выявлении лиц, имеющих намерение совершить преступление; проведении с ними индивидуальной профилактической работы; участии в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; участии в пропаганде правовых знаний» [Закон о полиции № 3-ФЗ]. В данном пункте получила развитие идея «гуманизации» форм и методов работы полиции, которая также должна привести к повышению уровня доверия к полиции.
В-четвертых, пунктом 30 статьи 13 «Права полиции» главы 3 введена новая норма о праве «применять на условиях и в порядке, предусмотренных федеральным законом, меры государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц» [Закон о полиции № 3-ФЗ]. Это является еще одним подтверждением того, что полиция призвана в первую очередь стать институтом, стоящим на защите прав и свобод человека. Введение данного положения может быть обусловлено тем, что основные потребности населения России усматриваются в безопасности и защите от преступных посягательств. Государству важно, чтобы общество ощущало себя субъектом, на защиту интересов которого деятельность сил правопорядка направлена в полной мере.
В-пятых, наиболее важное для нашей работы нововведение закреплено в главе 10 «Контроль и надзор за деятельностью полиции», а именно - статья 50 «Общественный контроль за деятельностью полиции». Данным нововведением включена ещё одна форма контроля за деятельностью полиции (кроме государственного контроля и прокурорского надзора) - «общественный контроль, который осуществляется общественными наблюдательными комиссиями и их членами, в частности за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, имеющихся в полиции. Он может осуществляться совместно с общественными советами, создаваемыми при территориальных органах федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел» [Закон о полиции № 3-ФЗ]. Настоящая норма направлена на демонстрацию открытости и прозрачности деятельности полиции, на повышение к ним уровня доверия и, соответственно, улучшение имиджа полиции.
Так и согласно стратегии «communitypolicing» общество должно принять единую позицию в противостоянии преступлениям, насилию и пренебрежению законом, а также оно должно взять на себя обязательство в увеличении действий по предупреждению преступности. Органы полиции в свою очередь должны помочь построить сильное, более самостоятельное общество - общество, в котором не будут процветать злодеяния и беспорядок [Understandingcommunitypolicing, p.4]. Плюс ко всему, в настоящей норме мы видим формы контроля и взаимодействия с полицией - общественные наблюдательные комиссии и общественные советы, аналогичные уже упомянутым в работе формам концепции «communitypolicing» - агентство консультативных советов, консультативные советы, исследования общества, СМИ, городские встречи.
Подытоживая выше сказанное, можно сделать вывод о том, несмотря на то, что доктрина «communitypolicing» в российской науке остается слабоизученной [Зимин, 2014, с. 90], государственная политика России в сфере устройства работы полиции заимствует ее содержательные принципы с учетом особенностей нашей общественной жизни.
Достижение открытости полиции, создание площадки для широкого обсуждения работы правоохранительных органов, построенного на принципах конструктивности, медийности, гуманизации, вовлеченности, повышение понятности правоохранительных органов и результатов их работы является одним из главных инструментов формирования эффективного государственного контроля.
Однако недостаточно просто демонстрировать
обществу «идеальную модель» полиции. Необходимо сопровождать ее «дорожной
картой» преобразований, общественной дискуссией, убеждением органов
государственной власти в необходимости преобразований - особенно в области
открытости работы полиции и других правоохранительных органов.
2. Формирование открытого и подотчетного
правительства и создание общественного контроля в Российской Федерации
Учитывая взгляды на демократические процессы управления 8 февраля 2012 года была сформирована рабочая группа по подготовке предложений по формированию проекта «Открытое правительство». Основной целью его реализации является «вовлечение граждан и заинтересованных организаций в принятие управленческих решений, обеспечение их участия в открытой экспертизе социально значимых проектов правовых актов. Проект «Открытое правительство» призван также обеспечить прозрачность деятельности органов власти»[Открытое правительство].
Следовательно, законодатель желает наделить граждан правом осуществления власти через представительные органы, желает учитывать их мнения и предложения - что является характерной чертой представительной демократии. «Теперь же вполне традиционным стало экспертное обсуждение тех или иных вопросов, а иногда и широкая общественная дискуссия, в которой через интернет может присоединиться любой желающий» [Открытое правительство].
«В целом эта система динамично развивается, дает результат, - констатировал премьер-министр Дмитрий Медведев, открывая очередное заседание правительства. - В любом случае программы и решения правительства стали более доступны обществу. Еще недавно их распространение осуществлялось только сверху, а заинтересованные лица подчас получали к ним доступ только из-под полы» [При открытых дверях].
Кроме того, в рамках данного концепта были задуманы мониторинг и оценка деятельности министерств, которые проводятся независимым экспертным сообществом - новый шаг федеральных органов исполнительной власти для понимания со стороны общества [При открытых дверях].
Органам власти прописали развивать взаимодействие с обществом: кабинет министров рассмотрел и утвердил проект концепции открытости федеральных органов исполнительной власти.
Стандарт открытости включает в себя подотчетность госорганов, вовлеченность граждан, информационную открытость, понятность действий и решений власти [Стандарт открытости]. Безусловно, данная разработка направлена на повышение эффективности органов власти и качество принятия решений.
Одновременно с инициативой обеспечения подотчетности власти перед гражданами, создания доступного для общества правительства замечен рост гражданской активности - новый тренд, вовлекающий всё больше людей.
Вместе с тем, в рамках развития и укрепления гражданского общества, защиты прав человека и гражданина, участия граждан в государственной политике организуются и другие проекты.
Так, например, под эгидой Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека был предложен к реализации проект «Гражданское общество - модернизации России». В контексте данной программы задумано проведение форумов гражданских инициатив в российских региональных центрах и межфорумная активность. Форумы выступают площадкой для формирования платформ деятельности региональных гражданских лидеров, профессионалов с общественной жилкой, добровольцев [Региональные проекты Совета].
Вдобавок к этому 2013 году был создан интернет-ресурс «Российская общественная инициатива» (далее - «РОИ») для размещения общественных инициатив граждан Российской Федерации. Общественными инициативами считаются предложения граждан России по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления. Данный ресурс позволяет подать свою инициативу, ознакомиться с размещенными инициативами, проголосовать «за» или «против» размещенных инициатив, получить информацию о ходе и результатах реализации общественной инициативы [Российская общественная инициатива].
3. Правовые основы осуществления общественного
контроля в Российской Федерации
В настоящем российском законодательстве действует Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», устанавливающий «правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия» [Закон об основах общественного контроля № 212-ФЗ].
История принятия данного закона начинается в 2012 году, когда Советом по правам человека при Президенте и Общественной палатой РФ был подготовлен свой проект закона об общественном контроле [Концепция и законопроект…]. С этого момента понятие «общественный контроль» закрепилось в политическом дискурсе России.