Социально-экономическое развитие сельских малонаселенных территорий в России: правовые вызовы современности
О.А. Дементьева
Общественная организация «Междисциплинарные исследования комплексных систем»
Аннотация
В статье представлен анализ состояния сельских малонаселенных территорий Российской Федерации как одной из основных составляющих в обеспечении устойчивости системы расселения. Представлены результаты анализа некоторых разделов документов стратегического планирования в части реализации государственной политики поддержки и развития сельских малонаселенных территорий.
Переход в Российской Федерации к новому экономическому укладу в последнее десятилетие прошлого века, характеризующийся сворачиванием экономической деятельности в ряде отраслей, традиционных для сельских и небольших городских населенных пунктов, негативно сказался как для населения этих населенных пунктов, так и на возможности сохранения устойчивости системы расселения в целом. Эти процессы усиливаются в некоторых субъектах Российской Федерации проводимыми «преобразованиями» территориального устройства местного самоуправления, сопровождающимися потерей сельскими территориями статуса муниципальных единиц, что влечет дальнейшую деградацию этих территорий.
Необходима корректировка документов стратегического планирования, в первую очередь, Стратегии пространственного развития, в части государственной поддержки не только агломераций, но и малонаселенных территорий.
Ключевые слова: малонаселенные территории, сельские поселения, агломерации, схема расселения, исход населения, документы стратегического планирования.
Abstract
SOCIO-ECONOMIC DEVELOPMENT OF RURAL SPARSELY POPULATED AREAS IN RUSSIA: LEGAL CHALLENGES OF THE PRESENT
O.A. Dement'eva
Public Organization «Interdisciplinary Research of Complex Systems»
The article presents an analysis of the state of rural sparsely populated territories of the Russian Federation as one of the main components in ensuring the stability of the settlement system. The results of analysis of some sections of strategic planning documents regarding implementation of the state policy of support and development of rural sparsely populated areas are presented.
The transition in the Russian Federation to a new economic structure in the last decade of the last century, characterized by the curtailment of economic activities in a number of sectors traditional for rural and non-large urban settlements, had a negative impact both on the population of these settlements and on the possibility of maintaining the sustainability of the settlement system as a whole. Those processes were being strengthened in some constituent entities of the Russian Federation by ongoing "transformations" of the territorial structure of local self-government, accompanied by the loss of the status of municipal units by rural territories, which entailed further degradation of those territories.
There was a need to adjust strategic planning documents, especially the Spatial Development Strategy, in terms of public support not only for agglomerations, but also for sparsely populated areas.
Key words: sparsely populated areas, rural settlements, agglomerations, distribution patterns, population exoduses, strategic planning documents.
Многовековая история России характеризуется расширением ее территории. Удержание этих в большинстве малонаселенных территорий было бы невозможно без предпринимаемых с XVI в. российскими правителями мер поддержки морских и сухопутных экспедиций с освоением прибрежных территорий Дальнего Востока, переселения сельского населения в Сибирь в период Российской Империи, а затем реализация национальных проектов по освоению юга Сибири (целина), Севера Европейской и Азиатской части с возведением больших городов добывающей и обрабатывающей промышленности в советское время. Это далеко не полный перечень того, в результате чего удалось к концу XX в. создать систему расселения, которая опиралась не только на крупные промышленные центры центральной европейской части (г. Москва и Московская область, г. Ленинград и Ленинградская область, г. Тула, г. Курск, г. Орел, г. Воронеж и многие другие города), Урала (г. Свердловск, г. Челябинск и др.), центральной Сибири (г. Новосибирск, г. Омск, г. Томск и др.), восточных и северных регионов (г. Владивосток, г. Магадан, г. Комсомольск-на-Амуре, г. Норильск, г. Воркута, г. Мурманск и др.). Значительную роль в устойчивости системы расселения играли сельские территории, в состав которых входили как густонаселенные сельские территории (в основном юга России), так и малонаселенные сельские территории. Сельские территории и небольшие старопромышленные города в XIX-XX вв. являлись своего рода связывающими элементами и обеспечивали продовольственную безопасность и переработку традиционного для России сырья (льняное производство, лесозаготовка и лесопереработка, строительные материалы и др.). Развитие таких территорий с учетом исторических традиций проживания и ведения хозяйства крайне актуально для обеспечения геополитической, социально-экономической безопасности России, обширность территории, различие географических и климатических условий которой являются уникальными. Малонаселенные места России, несмотря на рост крупных промышленных центров в XIX-XX вв., сохранились вплоть до настоящего времени. развитие сельский территория россия
Переход России к новому экономическому укладу, который сопровождался практическим невмешательством публичных властей в процессы, влияющие на расселение населения, привел к весьма негативным последствиям. Появились малонаселенные территории, которые находятся не на труднодоступных или малопригодных для жизни и ведения хозяйственной деятельности территориях, а в тех местах, которые были заселены и освоены в предыдущие десятилетия и века [1 ; 2].
Сворачивание экономической деятельности (показательный пример - практически прекращение производства льна и льняных тканей в северо-западных областях России), ликвидация школ, медицинских учреждений, даже учреждений первичной медицинской помощи, способствовали исходу из небольших городов, сельских населенных пунктов в крупные города, в другие субъекты Российской Федерации большей части трудоспособного, более молодого населения в поисках средств существования для себя и своих семей. Стал привычным для многих территорий, в том числе и для центральных областей России, термин «обезлюдивание» территорий. Возможность изменения места жительства характеризуется болезненностью этого процесса для большинства людей. В публикации Л.В. Мельниковой [3] отмечается, что даже население северных районов Западной Сибири, приехавшее в советское время на постоянную работу, в настоящее время отказывается покидать Север с его весьма неблагоприятными климатическими условиями. Здесь в целях экономической рациональности планируется внедрять вахтовый метод освоения территорий вместо постоянного проживания населения. Автор указанной статьи обращает внимание на то, что рекомендуемая оптимизация системы расселения не учитывает потери социальных, человеческих взаимосвязей, привязанности к своему месту жительства, привычки к определенному образу жизни и т.д., и делает вывод, что сокращение национального экономического про-странства оборачивается разрушением социального и ментального пространства.
Эти негативные как для людей, так и в целом для государства процессы в современной России усиливаются в некоторых субъектах Российской Федерации проводимыми «преобразованиями» территориального устройства местного самоуправления. Результатом таких «преобразований» явилась ликвидация поселений как муниципальных единиц [4], среди передовиков - Магаданская и Московская области. В последнее время этот процесс возглавил Пермский край2.
Потеря сельской территорией статуса муниципальной единицы сопровождается дальнейшей деградацией этой территории. Так, при ликвидации сельских поселений как муниципальных единиц происходит де-юре потеря территорией формально юридического статуса сельской в силу вхождения этой территории в состав городского округа (как это происходило при образовании в ряде субъектов Российской Федерации городских округов). На практике де -факто эта территория остается сельской, поскольку задача создания соответствующих городских условий (водопровод, канализация, газоснабжение, соответствующий уровень медицинских и образовательных услуг и др.) органами публичной власти не ставится и не решается. При этом государство отказывается от обеспечения преференций сельских территорий (социальные, налоговые, возможная бюджетная поддержка в рамках государственных программ). Специалистами прогнозируются негативные последствия для системы расселения в результате объединения сельских поселений, как, например, это произошло в Псковской области [ 5]. Устойчивые негативные социально-экономические тенденции, в том числе, обуславливают отторжение населением демократических процедур управления делами государства и общества. Абсентеизм как явление становится результатом муниципальных слияний, осуществляемых и в европейских странах.
На федеральном уровне декларируется понимание того, что сельские территории Российской Федерации являются важнейшим ресурсом страны. В Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 г.3 (далее - Стратегия развития сельских территорий) обращается внимание на крайне неравномерное развитие сельских территорий, на рост миграционного оттока сельского населения, что ведет к утрате освоенности сельских территорий. Одна из основных причин заключается в том, что уровень и качество жизни сельского населения в целом существенно отстают от уровня жизни в городах, сужается доступ населения к услугам организаций социальной сферы4.
Как следует из Стратегии развития сельских территорий, одной из основных целей государственной политики в области обеспечения устойчивого развития сельских территорий на период до 2030 г. является создание благоприятных социально-экономических условий для выполнения сельскими территориями их общенациональных функций и решения задач территориального развития и создание условий для обеспечения стабильного повышения качества и уровня жизни сельского населения. Очевидно, что без развития социальной сферы сельских населенных пунктов невозможно достичь заявленных целей и остановить утрату освоенности сельских территорий. В Стратегии развития сельских территорий из 18 целевых показателей оценки устойчивого развития сельских населенных пунктов 6 показателей непосредственно относятся к уровню оценки развития социальной сферы, а еще 5 - непосредственно связаны с оценкой уровня развития этой сферы. Так, например, к 2030 г. планируется расширение сети фельдшерско-акушерских пунктов и (или) офисов врачей общей практики в сельской местности на 1,7 тыс. единиц; увеличение удельного веса общеобразовательных организаций в сельской местности, имеющих водопровод, центральное отопление и канализацию, до 95%; снижение удельного веса зданий (помещений) учреждений культурно-досугового типа в сельской местности, находящихся в неудовлетворительном состоянии, до 20 %. Обоснование и определение этого перечня количественных параметров вызывают многочисленные вопросы. Обозначим основные. В соответствии с какими методиками утверждались как перечень целевых показателей, так и их значения? Достаточно ли достижения этих показателей для обеспечения к 2030 г. устойчивого развития сельских территорий? В первую очередь, этот вопрос относится к обеспеченности медицинскими и образовательными учреждениями. И наконец, в документе отсутствует не только оценка объема необходимых финансовых средств, но и даже упоминание о финансовых источниках, необходимых для решения этих задач.
Лишь через три года после утверждения Стратегии развития сельских территорий был утвержден План мероприятий по ее реализации в 2018-2020 гг. (далее - План)5. Всего в Плане - перечень из 16 мероприятий, 5 пунктов из этого перечня должны реализовываться в рамках государственных программ. Инструменты реализации мер, указанных в остальных пунктах, не определены. Содержание мер в сфере медицины сформулировано в общем виде: «Реализация мероприятий по обеспечению доступности медицинской помощи сельскому населению и повышению ее качества». Единственным инструментом обеспечения доступности образования в сельской местности и повышения его качества является Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования», основным ориентиром которой является сокращение малонаселенных сельских населенных мест и увеличение городского населения. Как представляется, при такой целевой установке никакие меры не могут привести к достижению доступности образования в сельской местности, поскольку число учреждений образования планируется сокращать, а не увеличивать. В целом Стратегия развития сельских территорий характеризуется не только отсутствием обоснования целевых показателей, многих целей и задач, но и отсутствием на указание действенных способов контроля за ее исполнением. По большинству мероприятий Плана предусмотрены только информационные ведомственные доклады.
Основная направленность Стратегии заключается в создании условий для обеспечения стабильного повышения качества и уровня жизни сельского населения на основе преимуществ сельского образа жизни. Именно формирование этих условий, как декларируется в документе, позволит сохранить социальный и экономический потенциал сельских территорий и обеспечит выполнение ими обще пространственно-коммуникационной, сохранение историко-культурных основ идентичности народов страны, поддержание социального контроля и освоенности сельских территорий. Предполагается, что решение этих задач в обязательном порядке должно обеспечиваться выделением государством целевых финансовых средств для значительного повышения уровня социальных (в первую очередь, начальное и среднее образование, медицинское обслуживание) и коммунальных услуг (обеспеченность газом, водой, канализацией). Однако положения Стратегии развития сельских территорий в этой сфере не только декларативны, но и не имеют внутренней логики - механизмов поддержки и дальнейшего социального развития сельских территорий. Этот вывод подтверждается отсутствием планов по масштабному восстановлению утраченной за последние десятилетия системы начального и среднего образования, объектов здравоохранения.