Дополнительное ограничение получателей пособий может быть достигнуто, если процедуры предоставления адресной помощи будут принимать во внимание не только текущие доходы, но и имущественный статус семьи, включая и дорогостоящие предметы длительного пользования.
Вместе с тем многие из таких предметов хотя и являются признаком относительного благосостояния, но в принципе не могут быть использованы в целях извлечения дополнительного дохода иначе, чем путем их продажи. Кроме того, опыт практического внедрения процедур проверки нуждаемости в ряде областей показал, что выявление реального имущественного статуса семей крайне затруднено и требует немалых затрат. Это связано, в том числе и с тем, что земельные участки и второе жилье могут находиться за пределами региона постоянного проживания семьи, а пользование автомобилем нередко осуществляется по доверенностям, учет которых органами социальной защиты практически невозможен.
При выработке стратегий адресной помощи необходимо также учитывать и национальные особенности ряда регионов, таких как, например, республики Северного Кавказа, в которых высокий уровень официальной бедности сочетается с наличием развитых неформальных механизмов традиционной родственной солидарности. Перераспределение доходов по неформальным каналам позволяет существенно смягчить фактический уровень бедности и неравенства доходов в подобных регионах. Оказание государственной социальной помощи в таких регионах должно по возможности учитывать степень доступности каналов родственной и иной неформальной помощи для конкретных нуждающихся семей.
Добиться большей концентрации адресных выплат в особо нуждающихся домохозяйствах и вместе с тем избежать дорогостоящих процедур детальной проверки доходов и имущества семей позволяют методы косвенной оценки нуждаемости семей на основе легко выявляемых формальных признаков (уровень образования, число детей, род занятий и др.). Состав таких признаков определяется статистическими методами на основе репрезентативных обследований домохозяйств в каждой конкретной территории. К сожалению, новый Закон «О государственной социальной помощи» не предусматривает возможность использования косвенных методов оценки нуждаемости.
Представляется, что скорректировать этот недостаток косвенных методик можно было бы посредством введения единовременной денежной или натуральной помощи в дополнение к адресным пособиям, предоставляемым на основе косвенных методик проверки нуждаемости. Такая помощь могла бы предоставляться по заявительному принципу бедным домохозяйствам, не имеющим доступа к адресным пособиям, с выборочным применением прямых процедур проверки фактической нуждаемости заявителей. Практика предоставления такой помощи уже существует в большинстве регионов, но процедуры ее предоставления представляются в большинстве случаев недостаточно эффективными и нуждаются в дальнейшем совершенствовании.
При этом следует учитывать, что согласно приведенным выше оценкам даже при самых жестких подходах к отбору потенциальных получателей адресных пособий по нуждаемости повсеместное внедрение принципа адресности потребует перераспределения на эти цели порядка половины всех расходов консолидированного бюджета по статье «Социальная политика». Это возможно лишь при условии отказа от значительной части программ безадресной социальной помощи, финансируемых за счет этой бюджетной статьи. Существующая система социальной защиты населения оказалась плохо приспособлена для работы в подобных условиях. Она обладает ограниченными возможностями перераспределения ресурсов в пользу наиболее нуждающихся граждан и базируется на системе всеобщих социальных трансфертов, субсидий на товары и услуги, а также категориальных льгот. Основные объемы социальных трансфертов в такой системе приходятся на долю граждан, которые не относятся к числу нуждающихся.
Эффективность ряда направлений социальной защиты, таких, как выплата пособий на детей и финансирование программ занятости, достигла критического уровня, и они перестали оказывать значимое влияние на положение уязвимых групп населения, которым они адресованы. При тех объемах государственного финансирования, которые поддерживаются в послекризисный период, сложившаяся система социальной защиты, характеризующаяся разветвленной системой категориальных льгот и всеобщих социальных трансфертов, неспособна, выполнять большинство возложенных на нее функций.
Решение накопившихся социальных проблем предполагает проведение глубоких структурных преобразований в социальной сфере, которые обеспечили бы перераспределение социальных расходов в пользу наиболее уязвимых групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов, направляемых в пользу обеспеченных семей.
Судя по всему, российское общество все еще не готово открыто признать несостоятельность подобной модели социальной защиты и несоответствие социальных гарантий, закрепленных действующим законодательством, экономическим возможностям страны и действительным социальным нуждам ее граждан. Об этом свидетельствует, в частности, и то обстоятельство, что предвыборные экономические платформы ведущих политических партий и блоков, являясь в целом относительно реалистичными в вопросах экономической политики, остаются по-прежнему откровенно популистскими в вопросах социальной политики.
Однако сложившаяся модель социальной политики, в силу ее крайней неэффективности, едва ли может быть устойчивой в течение длительного времени. В зависимости от экономической ситуации ее эволюция может происходить, по меньшей мере, в двух различных направлениях.
Зарубежный опыт.
Поддержка бедного населения в большинстве развитых стран строится по принципу определения социального минимума и помощи тем, кто имеет доходы ниже этого гарантированного минимума. Существует большое разнообразие подходов как к видам социальной помощи, оказываемой бедным, так к определению социального минимума.
Социальный минимум в европейских странах. Copyright © АНО Центр информационных исследований, 2001-2009// http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/Vestnik. Понятие социального минимума используется для определения тех лиц или семей, которые находятся в состоянии бедности и могут претендовать на социальную поддержку. Этот минимальный уровень доходов рассчитывается по разному в каждой из стран - он может быть единым для всего населения (пример в Скандинавских стран), а может варьировать в зависимости от социально-демографической категории семьи/домохозяйства или индивида: для пожилых, для лиц, трудоспособного возраста, инвалидов и т.п. Различие существует и в определении объекта поддержки - индивид или семья/домохозяйство, в последнем случае выделаются уровни социального минимума для отдельных типов домохозяйств: одиноко проживающий, супруги без детей, с одним, двумя, тремя детьми, неполная семья с одним, двумя, тремя детьми и т.п.
Число выделяемых социальных минимумов для различных категорий получателей поддержки в европейских странах:
1. единый минимум - Финляндия, Дания;
2. два минимума - Австрия, Швеция, Люксембург;
3. три минимума - Бельгия, Италия;
4. четыре минимума - Германия, Испания, Португалия, Нидерланды;
5. пять минимумов - Ирландия, Великобритания;
6. девять минимумов - Франция.
Таким образом, определение уровня бедности, который официально считается основанием для получения социальной поддержки, является важным элементом адресной социальной помощи. В Европейском союзе можно выделить три основных вида социального минимума, которые используются в большинстве стран: минимальный гарантированный доход, минимальный доход пожилого человека и гарантированный доход инвалида. Наибольшее разнообразие подходов наблюдается при определении первого вида социального минимума, который затрагивает лиц трудоспособного возраста. Одни страны пришли к необходимости введения этой системы еще в конце сороковых годов (Великобритания в 1948 г.), другие создали систему социальных гарантий гораздо позже (Италия в 1998-2002 гг., Португалия - 1997г). Существующие правила постоянно совершенствуются. Так, последние изменения в закон о минимальном гарантированном доходе во Франции были внесены в 2008 г.
Анализ показывает, что наряду с существованием в разных странах общих правил и положений, таких как: превалирование критерия проживания над гражданством, свобода занятости или концентрация социальной работы на местном уровне, система минимального гарантированного дохода характеризуется и значительными отличиями:
1.Существование возрастной границы для вхождения в программу поддержки в некоторых странах (с 16 лет в Великобритании, с 18 лет в Бельгии, с 25 лет в Испании, Люксембурге и Франции);
2.Разный объект поддержки (индивидуальный подход в Бельгии, Нидерландах и Дании; поддержка семьи/домохозяйства в Великобритании, Испании, Германии);
3.Выделение специфических групп особой поддержки наряду с общими правилами предоставления помощи (молодежь в Дании и Великобритании, иностранцы в Австрии и Германии);
4.Различие сроков предоставления помощи (страны Юга Европы и Франция требуют переоформления прав каждый год или чаще) и пересчета суммы выплат, исходя или от уровня инфляции (Франция и Италия) или минимальной зарплаты (Нидерланды и Люксембург) или по результатам обследований потребительских групп (Швеция).
Проблема определения минимального гарантированного дохода, расчета его уровня также решается не однозначно в разных странах Европы. Так, в Германии, Финляндии, Австрии и Швеции базируются на стоимости потребительской корзины, в других странах - минимальный размер не так жестко привязан к ней, хотя в момент введения социального минимума она могла служить одним из ориентиров, как это было во Франции в 1988 г. В дальнейшем этот уровень увеличивался в зависимости от уровня инфляции в стране.
Предоставление социальной поддержки в некоторых странах связано с условием заключения социального контракта, обязывающего получателя активно включаться в поиск путей выхода из трудной ситуации, связанной в основном, с отсутствием постоянной работы. Тенденция к переходу на такую систему прослеживается в большинстве стран Европы с 90-х годов прошлого века, хотя и не везде она получила уже законченную форму. К числу стран, где система минимального гарантированного дохода в сопровождении социального контракта существует уже несколько десятилетий, относится Франция.
Уровень социального минимума, дающего право на получение пособия, устанавливался исходя из двух основных принципов:
1.Поддержка наиболее бедных слоев населения;
2.Гарантированный минимум не должен провоцировать иждивенчество.
С течением времени в системе социальной адаптации проявились явные недостатки, которые требовали исправления в целях повышения эффективности этой социальной программы.
Несмотря на то, что заключение контракта было обязательным условием выплаты пособия, реальная процедура оформления и сопровождения реализации этого контракта недостаточно стимулировала получателей пособия активно получать специальность или искать работу. Контракт мог продлеваться на значительный период времени (иногда несколько лет), этапы социальной адаптации дробились и не всегда включали в себя условия, действительно приводящие к занятости как конечной цели контракта. Аккумулирование различных видов поддержки, которые по закону не все принимались во внимание при определении права на пособие минимального гарантированного дохода (RMI), приводили к ситуации, когда не работающий получатель пособия мог жить лучше работника с низкими доходами.
Таким образом, поддержка бедного населения в большинстве развитых стран стоится по принципу определения социального минимума и помощи тем, кто имеет доходы ниже этого гарантированного минимума.
Понятие социального минимума используется для определения тех лиц или семей, которые находятся в состоянии бедности и могут претендовать на социальную поддержку. Этот минимальный уровень доходов рассчитывается по-разному в каждой из стран - он может быть единым для всего населения, а может варьировать в зависимости от социально-демографической категории семьи/домохозяйства или индивида: для пожилых, для лиц, трудоспособного возраста, инвалидов и т.п. Различие существует и в определении объекта поддержки - индивид или семья/домохозяйство, в последнем случае выделаются уровни социального минимума для отдельных типов домохозяйств: одиноко проживающий, супруги без детей, с одним, двумя, тремя детьми, неполная семья с одним, двумя, тремя детьми и т.п.
Во всех случаях уровень социального минимума не совпадает с линией бедности, устанавливаемой по относительной методике расчета как 50% или 60% медианы доходного распределения. Чаще всего он ниже этой отметки, и представляет гарантированный минимальный доход. Выплата пособия до этого уровня во многих странах связана с заключением социального контракта и число стран, переходящих на подобную систему, постоянно расширяется.
Социальная политика европейских стран адаптируются к экономическому кризису, принимая во внимание новый слой бедного населения - «работающих бедных». С другой стороны, ставится цель активного побуждения не занятых к включению в профессиональную деятельность. Для этого объединяются усилия, и финансово и организационно, служб занятости и социальной защиты.