2
Социальная работа в контексте правового регулирования
Выдрин И.В.,
Выдрина И.И.
В статье системно представлены сущность, особенности, принципы и методы правового регулирования социальной работой. Статья направлена на раскрытие особенностей классического и современного правового регулирования социальной работы, определение ключевых подходов к организационно-управленческой деятельности социальных служб.
Ключевые слова: право, регулирование, социальная работа.
правое регулирование управление социальная служба
Социальная работа как особый вид общественной деятельности начинает складываться в Российской Федерации в 1990-х гг. Точнее в этот период она обретает современное правовое выражение, институционализируется в прежде незнакомых организационно-управленческих структурах, становится уделом людей новой профессии - социальных работников, или как их еще иногда называют - социономов. Находит она себя и в специфических, ранее неизвестных терминах, составляющих отныне ее предметный язык и понятийный аппарат одновременно; в формировании новой отрасли научных знаний и самостоятельной учебной дисциплины, также именующихся социальной работой.
Современные теория и практика социальной работы есть результат конституционного признания, укоренения в России государства социального типа. Эта характеристика (принцип) относится к конституционному статусу государства, предполагает гарантирование социально-экономических прав и свобод человека и гражданина, а также соответствующих обязанностей государства. Она означает, что государство служит обществу и стремится исключить или свести к минимуму неоправданные социальные различия. Едва ли не ключевой признак социального государства, по мнению российских исследователей, состоит в его обязанности заботиться о социальной справедливости и благосостоянии людей, их социальной защищенности и благополучии. По сути, данное положение является ядром практически всех определений социального государства, существующих в разнопрофильной научной литературе [1]. Намеренно акцентируем на нем внимание, поскольку оно имеет существенное значение для оценки социального государства как такового, а также осуществляемой им социальной деятельности.
Проявлением такой деятельности как раз и выступает социальная работа. Отнюдь не случайно ее характеризуют в качестве одного их функциональных выражений социально-политической и социально-правовой ответственности государства перед населением [2]. Указанием на это служит даже само понятие социальной работы, которая по традиции предстает в двух основных значениях - как особый вид деятельности самого государства, так и профессиональной деятельности социальных работников, представляющих это государство. Вот почему, социальная работа в нашем понимании тождественна социальной деятельности государства, служит ее выражением.
Заметим также, что оба эти значения находят воплощение во множестве определений. «В социальном государстве, - с позиции П.К. Гончарова, - обеспечивается высокий уровень защищенности всех граждан посредством его активной деятельности по регулированию социально-экономической и других сфер общества, установлению в нем социальной справедливости и солидарности» [3]. Таким образом, социальное государство с неизбежностью предполагает социальную работу в качестве важнейшей из своих функций. Не менее распространенным является взгляд на социальную работу как на специфическую профессиональную деятельность узкой (с точки зрения соотношения с остальным населением) группы социальных работников. Деятельность, направленную на оказание помощи индивидам, семьям, группам в реализации принадлежащих им социальных прав, а также в компенсации их физических, психических, интеллектуальных и иных недостатков, препятствующих полноценному социальному функционированию [4].
Но каково бы ни было значение социальной работы, она в любом случае нуждается в четкой правовой регламентации, посредством которой последовательно формируется нормативная база социального государства, определяется круг объектов и субъектов социальной помощи, складывается предметный язык и понятийный аппарат социальной работы, закрепляется статус людей, профессионально ею занимающихся, наконец, регулируются права и обязанности адресатов социальных благ.
Впрочем, последнее утверждение, относящееся к обязанностям людей, нуждающихся в социальной помощи, иной раз ставится под сомнение. Точнее оно даже оспаривается. «Социальная деятельность государства, - образно пишет Л.С. Мамут, - формируется и выступает в виде «улицы с односторонним движением». Поток благ идет по ней только в одном направлении - к их получателям (потребителям). Аналогичное по содержанию и адекватное по масштабу движение благ в сторону их отправителей (создателей) по этой «улице» не предусмотрено» [5].
Выводы профессора Л.С. Мамута о «внеправовом характере социальной деятельности государства» (иначе всего социального государства), его «ирреальном мире» базируются, в общем, на привычных истинах о формальном равенстве сторон правоотношений, их правах и обязанностях, сопутствующих друг другу. «Процесса взаимодействия в рамках социальной деятельности современного государства не происходит, - развивает собственные суждения Л.С. Мамут, - черты обоюдности, взаимности ей не присущи». А отсутствие к тому же в ее рамках эквивалентности, бесплатность социальной помощи, безвозмездность социальной деятельности служат ей окончательным приговором: «Социальных благ, появляющихся из воздуха, создаваемых без всяких затрат, реальный социум не знает. Совсем никаких издержек не предполагает мерцание звезд на ночном небе, шум океанского прибоя и тому подобные романтические вещи. Производство же и перераспределение социальных благ, вплоть до минимальных, требует расходов».
Блестяще, афористично и емко по форме, как будто логично и по содержанию (ведь все в рамках теоретической конструкции права), но не один субъект, оказавшийся к несчастью в трудной жизненной ситуации, не стал за счет поступающей ему социальной помощи богатеем. И никогда не станет. Что ответить на равнодушную констатацию об отсутствии у него обязанностей перед государством безногому или безрукому инвалиду, который в соответствии с вмененным ему законом требованием, периодически проходит медико-социальную экспертизу. Проходит без всякой надежды на то, что у него вырастет новая конечность, а просто для подтверждения все той же инвалидности, увы, пожизненной. Что привести в свое оправдание российским обществам глухих и слепых на упрек относительно бесплатности и безвозмездности оказываемой социальной помощи, если еще задолго до декларации о социальном характере современной России они существовали на началах полной самоокупаемости, предоставляли тысячи рабочих мест, содержали мощную сеть учебно-производственных предприятий и лечебных учреждений.
За небезобидным, как выясняется, суждением о внеправовой природе социальной деятельности (социальной работы) государства следует совсем уж апоплексический вывод о противоречии принципов правового и социального государства. «Принципу правового государства - формальному равенству и господству права «в материальном смысле», - замечает М.И. Лепихов, - противоречит принцип социального государства - перераспределение национального дохода в пользу социально слабых, т.е. общество в социальном государстве делится на тех, в чью пользу перераспределяется национальный доход, и тех, за чей счет он перераспределяется» [6].
Что за надуманное расхождение? Конституция РФ, закрепляя по аналогии с европейскими странами принципы правового и социального государства, исходит ведь из их взаимообусловленности и органичной взаимосвязи, а вовсе не из их противоречивости. Правовое государство всегда социальное, в котором забота о «слабых» есть обязанность, не подвергающаяся сомнению и не требующая доказательств. Просто так надо и так должно быть. Тип (модель) «социального правового государства», предназначенного для достойной жизни и развития человека, охраны труда и здоровья людей, обеспечения гарантированного размера достойной оплаты труда, поддержки семьи, материнства, отцовств, детства, инвалидов и пожилых граждан, вовсе не отвлеченная абстракция теории социальной работы, а достижение реально функционирующей практики целого ряда стран Европы.
Разве не их примеру подражает современная Россия? Конституционное закрепление этой группы прав наделяет их значением фундаментальных, служит фактором становления и дальнейшего развития правовой основы социальной работы.
В особенности высока роль права в формировании социального блока российского законодательства, к настоящему времени, довольно разветвленному и периодически пополняющемуся новыми элементами. А в начале этого пути был даже не закон, а указ Президента РФ от 5 мая 1992 г. «О мерах по социальной поддержке многодетных семей». Драматизм ситуации первой половины 1990-х гг. требовал оперативной реакции государства, которое, казалось на тот момент, все дальше уходило из социальной сферы. Отсутствие какой-либо внятной социальной политики, идеология рынка, стихия анархии, коммерциализация всех сторон жизни привели к тому, что социально-гуманитарные основы государственности сузились до предела, а граждане вынуждены были справляться с трудностями самостоятельно, причем без всякой надежды на успех. Чем это обернулось? Обнищанием миллионов людей, заметным сокращением численности населения, его нравственной и физической деградацией, множеством иных негативных проявлений, все еще сказывающихся в полной мере и сегодня.
Прошло три долгих года, прежде чем социальная политика новой России стала обретать реальные черты, что выразилось в принятии объемного пакета важнейших федеральных законов: от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах»; от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»; от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»; от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»; от 20 декабря 1995 г. № 202-ФЗ «О вынужденных переселенцах»; от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Сейчас уже не важно, чем диктовалась тогдашняя активность законодателя: то ли приближающимися президентскими выборами, то ли желанием наполнить чем-то реальным конституционную декларацию о социальном государстве. Главное, что право пришло на помощь действительно нуждающимся людям - старикам, инвалидам и детям.
Второй этап формирования социального законодательства пришелся на конец 1990-х - начало 2000-х гг. В этот период были приняты следующие федеральные законы: от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации; от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»; от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации»; от 16 апреля 2001 г. № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»; от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации». Конечно, этот перечень далеко не полный, в него следовало включить целый ряд законодательных актов о социальном страховании, документов иной юридической силы, в частности, президентских и правительственных актов, имеющих ярко выраженную социальную направленность.
Таким образом, уже к началу 2000-х гг. в Российской Федерации сложилось собственное, довольно разнообразное законодательство, регулирующее статус отдельных категорий получателей социальной помощи, либо относящееся в той или иной степени ко всему населению страны. Предложивший, на наш взгляд, удачную классификацию социального законодательства В.М Капицын разграничивает его на общесоциальные, адресные и специальные законодательные акты. Первые имеют отношение ко всем гражданам страны в целом (к примеру, «о государственной социальной помощи», «о государственном пенсионном обеспечении»). Вторая группа законов регулирует социальную работу с определенными категориями граждан («о социальной защите инвалидов», «о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»). Специальные законы касаются правового регулирования деятельности социальных работников, управленческих аспектов обслуживания населения и даже отдельных технологий социальной работы («Об основах социального обслуживания населения») [7].
Посредством права зафиксирована организационная система социальных служб, представленная в настоящее время государственными, муниципальными и частными (коммерческими) предприятиями и учреждениями. Впрочем, муниципальный сектор социальной защиты с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сведен практически к нулю. Функция оказания социальных услуг исключена из ведения муниципалитетов и передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Как оценить эти перемены? Допускаем, что подавляющее большинство муниципальных образований расстались с социальной защитой без всякого сожаления, но были такие, кто сделал это с болью в сердце. Пока социальная сфера являлась муниципальной в Екатеринбурге, к примеру, функционировало без малого три десятка социальных учреждений, которые финансировались и опекались городской властью. Увы, от полнокровно функционирующей сети социальных учреждений пришлось отказаться, равно, как и расстаться с полномочиями по управлению сферой социальной работы. Другой вопрос, надолго ли? Не исключено, что соответствующие функции когда-то будут возвращены местным властям.
Может случиться и то, что в свое время произошло с опекой и попечительством. Эту функцию вначале 2000-х гг. изъяли из подведомственности муниципалитетов, но затем рекомендовали органам местного самоуправления в качестве дополнительного (факультативного) вопроса, который местные власти могут решать при наличии собственных ресурсов, организационных возможностей и, конечно, желания.