Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач - в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. Эти средства проходят через систему местных бюджетов, включающих более 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов.
Налоговые доходы местных бюджетов закреплены статьей 61 БК РФ. К ним относятся:
· земельный налог;
· налог на имущество физических лиц;
· В свою очередь земельный налог включает:
· земельный налог и арендную плату за земли сельскохозяйственного назначения, включая сельскохозяйственные угодья в составе лесного фонда;
· земельный налог и арендную плату за земли несельскохозяйственного назначения;
· доходы от централизации средств земельного налога и арендной платы за земли сельскохозяйственного назначения, земли городов и других населенных пунктов;
· возмещение потерь сельскохозяйственного производства, связанных с изъятием сельскохозяйственных угодий.
Местные органы власти заинтересованы в собственных источниках доходов. Они позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет.
Постоянно увеличивающиеся расходы местных бюджетов при недостаточном росте объема собственных доходов вызывали необходимость наделения средствами этих бюджетов. Это осуществлялось главным образом за счет регулирующих источников, т.е. средств, поступивших из источников вышестоящих бюджетов.
Основным налогом, являющимся по своей сути регулирующим сбалансированность бюджетов, является налог на доходы физически лиц. Этот налог распределяется в местные бюджеты по минимальному нормативу 30%, исчисленной по ставке, установленной НК РФ. Роль регулирующих налогов заключается не только в обеспечении финансовыми ресурсами местных органов власти, но и в повышении их заинтересованности в мобилизации средств в вышестоящий бюджет, в повышении эффективности производства на подведомственной им территории, а также в поддержании дефицитов местных бюджетов.
Нормативы отчислений регулирующих налогов утверждаются вышестоящими территориальными органами власти в зависимости от общей суммы расходов местного бюджета и объема его собственных доходов. На данной схеме отражены минимальные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов.
Существующая система регулирования местных бюджетов имеет ряд достоинств. Она позволяет обеспечить необходимыми средствами местные бюджеты независимо от производительности местных источников, создает предпосылки к выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц, стимулирует местные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.
Рост местных бюджетов непосредственно связан с процессом урбанизации, следовательно, расширением социальной инфраструктуры. В общем объеме местных бюджетов постоянно увеличивается удельный вес городских и поселковых бюджетов.
Увеличение числа городских жителей, рост крупных городов, где бюджетные расходы на одного жителя в пять-семь раз выше, чем в малых городах, влекут за собой увеличение расходов городских бюджетов, темпы роста которых опережают темпы роста звеньев местных бюджетов.
Главным материальным источником доходов бюджета является национальный доход. Когда национального дохода не хватает для покрытия финансовых нужд, государство привлекает национальное богатство. Основными методами перераспределения национального дохода и образования бюджетных доходов являются налоги, займы и эмиссия денег. Соотношение между ними определяется экономической ситуацией в стране, степенью остроты экономических, социальных и других противоречий, состоянием финансов и финансовой политикой государства.
Глава 2. Анализ доходов бюджета на примере Калининградской области
Новой редакцией закона Калининградской области «О бюджетном процессе» закреплены механизмы среднесрочного бюджетного планирования. В 2009 г. было внедрено пятилетнее бюджетное планирование в рамках формирования перспективного финансового плана, которое с 2010 г. получило развитие в утверждении трехлетних бюджетов. Основа для бюджетных проектировок на 2010-2012 гг. заложена в формате «скользящей трехлетки».
Более стабильным стал закон об областном бюджете. Если в 2009 г. поправки в бюджет вносились 12 раз, в 2010 г. - 7 раз, в 2011 г. - 3 раза, в 2012 г. в процессе исполнения бюджета в бюджетный план дополнения и изменения внесены тремя законами.
В целях сокращения процентных расходов областного бюджета и повышения качества контроля за расходными обязательствами бюджетополучателей создано областное казначейство.
В систему бюджетного планирования интегрированы механизмы корреляции бюджетных ассигнований с докладами о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, процедурами формирования областных и ведомственных целевых программ с целью повышения качества планирования, обеспечения оптимальности решений при распределении ресурсов и принятии бюджетных обязательств.
Регулирование расходов по приоритетам, увязка показателей эффективности и результативности органов государственной власти с бюджетными расходами, программирование бюджетных расходов позволили в условиях кризиса в короткие сроки провести оптимизацию расходов областного бюджета. По результатам инвентаризации расходы были сокращены на 6,9 млрд. руб. по сравнению с первоначально утвержденными законом, или на 19%. Впервые была применена процедура отзыва лимитов бюджетных обязательств, бюджетополучателям разъяснено, что в случае уменьшения ранее доведенных лимитов необходимо обеспечить согласование новых сроков и прочих условий контрактов.
В 2009 и 2010 гг. на региональном уровне сформирована полная законодательная нормативная база регулирования и администрирования государственного долга Калининградской области, включающая в себя вопросы мониторинга долговой нагрузки.
Калининградская область имеет достаточно низкий уровень государственного долга. На конец 209 г. он составил 7460,6 млн. руб., в том числе банковские кредиты - 449,9 млн. руб.
Межбюджетные отношения реформировались в 2009 г. в условиях переходного периода, предусмотренного Бюджетным кодексом Российской Федерации. Перераспределения налоговых источников между уровнями бюджетов в основном было направлено на расширение стимулов к повышению качества управления муниципальными финансами, развитие на территориях муниципальных образований малого бизнеса, создание благоприятной предпринимательской среды.
Налоговые доходы местных бюджетов в 2010 г. возросли в 2,2 раза по отношению к соответствующему периоду 2007 г. налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в 2010 г. формирует 28% налоговых доходов местных бюджетов, при соответствующем показателе в 2007 г. 19,7%.
Правительством области решена задача формирования прозрачных, обоснованных и справедливых механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности территорий. С 2010 г. исключена практика предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальным образованиям с высоким уровнем налоговых и неналоговых доходов. При этом высокообеспеченные муниципальные образования являются получателями всех видов субсидий, а также дотаций, распределяемых по поощрительному принципу. Такая практика минимизирует иждивенческую позицию органов местного самоуправления и мотивирует к ответственной политике о низкообеспеченные муниципальные образования.
В условиях завершения переходного периода в реформировании местного самоуправления и межбюджетных отношений, а также с учетом создания в области новых муниципальных образований первого уровня, стоит задача частичного переформатирования системы межбюджетного регулирования. При наращивании общего объема финансовой помощи муниципальным образованиям структура финансовой помощи, оказываемой из областного бюджета местным бюджетам, меняется в пользу стимулирующих дотаций и целевой помощи в виде субсидий.
Калининградская область характеризуется высоким уровнем динамики доходов бюджета. По итогам 2010 г. налоговые доходы консолидированного бюджета области возросли в 2,1 раза к уровню 2007 г.
Несмотря на временные потери, связанные с новым форматом особой экономической зоны в Калининградской области, доходы бюджета обеспечили финансовую основу реализации задач социально-экономического развития области без наращивания уровня заимствований бюджета.
Правительство области предприняло активные меры по сокращению масштабов уклонения от уплаты налогов, борьбе с нелегальной экономикой. Проводится мониторинг уровня средней заработной платы, анализируется ситуация по организациям, имеющим этот показатель ниже среднеотраслевого. Указанная работа будет продолжена в формах, обеспечивающих эффективное воздействие на организации и должностных лиц, еще практикующих скрытые выплаты заработной платы и имеющих, как следствие, неконкурентные преимущества перед добросовестными предпринимателями.
Ограничено участие организаций, имеющих задолженность по уплате налоговых и неналоговых платежей, в использовании государственных и муниципальных активов, а также исполнении государственного и муниципального заказа. Улучшено администрирование налогов. Применяются меры по учету всех земель области, активно ведется формирование земельного кадастра.
Значительное внимание уделено развитию малого бизнеса как инструмента для диверсификации экономики и повышения налогового потенциала области. Расширен перечень видов оказания государственной поддержки субъектам малого предпринимательства. Создан гарантийный фонд по кредитованию малых предприятий. Проводится мониторинг деятельности предприятий в сфере малого предпринимательства.
Региональное налоговое законодательство в части установления налоговых ставок и минимизация налоговых льгот обеспечивает максимальную мобилизацию налоговых платежей в областной бюджет. Сформирована принципиальная позиция, исключающая необоснованные налоговые льготы, зачеты и отсрочки по платежам в бюджет, специальные соглашения с налогоплательщиками. Она подкреплена нормативными правовыми актами, регулирующими предоставление и мониторинг налоговых преференций.
Необходимо продолжить совместные усилия органов местного самоуправления, органов государственной власти и налоговых органов по администрированию земельного налога. Особое внимание следует уделить землям сельскохозяйственного назначения и земельным участкам под многоквартирными жилыми домами. Данные участки должны быть сформированы, поставлены на кадастровый учет, сведения о них переданы в налоговые органы. Ставки по земельному налогу будут проанализированы и в случае необходимости будут отменены понижающие коэффициенты.
Будет продолжена работа по мониторингу наличия налоговых преференций на уровне муниципальных образований с реализацией механизма сокращения финансовой помощи из областного бюджета местным бюджетам в случае предоставления им налоговых льгот.
Налоговым органам следует активизировать и расширить информационный обмен с органами местного самоуправления. Планируется реанимировать такую информационную форму как налоговый паспорт муниципального образования, данные которого должны позволять оценивать налоговый потенциал местного бюджета, выявлять и характеризовать точки его роста и риска.
Налоговые службы должны наладить работу по профилактике возникновения задолженности. Следует ужесточить меры воздействия на организации, систематически имеющие задолженность по налоговым платежам. При этом следует добиваться повышения эффективности предбанкротных процедур в части погашения налоговой задолженности. В значительной степени это связано с действиями арбитражных управляющих. В отдельных случаях необходимо определить дополнительные формы контроля за их деятельностью. Должны быть приняты меры по выплате заработной плате.
Отдельным направлением станет работа по привлечению дополнительных инвестиций в область с учетом действующих особых экономических режимов.
Сокращение недоимки по налоговым платежам и её стабилизация является приоритетным вопросом налоговой политики в краткосрочной перспективе.
В Калининградской области определены и последовательно реализуются меры, направленные на повышение результативности бюджетных расходов. В 2008 г. бюджетные ассигнования областного бюджета увеличены по отношению к фактическим расходам 2008 года в 2,4 раза. Бюджетная обеспеченность области наращивается в результате реализации политики эффективного управления расходами и обеспечения сбалансированности бюджетных ресурсов и обязательств. При этом учитывается, что в сегодняшних условиях неопределенности отдельных факторов развития, экономических рисков и рисков на финансовых рынках требуется более взвешенные подходы к принятию бюджетных обязательств.
В 2007-2008 гг. в области создана нормативная и методологическая база оценки потребности в бюджетных услугах, создан единый реестр государственных услуг, формируются нормативы их финансирования. Проводились исследования общественного мнения о достаточности и необходимости предоставления отдельных бюджетных услуг, анализ фактически предоставленных услуг.
В области внедряются новые формы организации функционирования бюджетной сети. Переход к финансовому обеспечению государственных услуг на основе государственного задания и принципов нормативного финансирования с установлением и соблюдением требований по их качеству повысит эффективность бюджетных расходов.
Внедрение эффективных методик расчета потребности в бюджетных услугах и нормативов их финансирования в конечном итоге должно определять реальные расходные обязательства бюджета в целях ликвидации избыточного предложения бюджетных услуг и перераспределения ресурсов бюджетной сферы на проблемные направления.
Одной из первоначальных задач в вопросах повышения результативности бюджетных расходов является совершенствование структуры публичных обязательств в целях оптимизации системы социальной поддержки населения. Учитывая развитие системы государственных публичных обязательств, необходимо вернутся к инвентаризации обоснованности ряда социальных мандатов. Следует соотнести их с принципами и задачами социальной поддержки населения, оценить результативность. Постепенный отказ от неэффективных социальных выплат должен рассматриваться как мера по развитию действенной системы адресной социальной поддержки населения.
Кроме того, следует четко разделить социальные и экономические функции бюджета в обеспечении предоставления государственных услуг. Исключительно за счет средств бюджета должны финансироваться услуги, гарантированные законодательством. В остальных случаях должен быть минимизирован элемент поддержки граждан, стимулирующий иждивенческий подход к общественным благам, препятствующий надлежащему контролю со стороны пользователей услугами.
Приоритетными направлениями в расходовании бюджетных средств в условиях политики, направленной на предупреждение и преодоление возможных последствий кризиса в экономике области, стали финансирование в полном объеме федеральной целевой программы развития Калининградской области в период до 2014 г., инфраструктурных программ (дороги, газификация), программ развития малого предпринимательства, янтарной отрасли, туристической инфраструктуры.