Система страхования вкладов как инструмент банковского регулирования: исторический опыт и перспективы совершенствования
Исмаилов И.Ш.- преподаватель Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
За последние несколько лет произошли серьезные преобразования в сфере регулирования системы обязательного страхования вкладов. С 2004 года несколько раз пересмотру подлежали как сумма страхового возмещения, так и сам состав лиц, чьи денежные средства подлежат обязательному страхованию. Данная статья посвящена комплексному анализу истории и ключевых вех становления института страхования вкладов в России и зарубежных государствах, исследованию самого механизма страхования вкладов, а также перспектив его совершенствования.
Ключевые слова: страхование вкладов, обязательное страхование, банковское регулирование, система гарантирования депозитов, вкладчик
страхование вклад денежный
In the recent years there were some significant reforms in the sphere of regulation of the deposit insurance scheme. Since 2004 both amount of insurance compensation and composition of subjects entitled to claim a compensation of their funds have been reviewed. This article is devoted to comprehensive analysis of the history and milestones of deposit guaranteeing scheme's formation in Russia and foreign countries, study of deposit insurance mechanism and prospects of its development.
Keywords: deposit insurance, obligatory insurance, banking regulation, the deposit guaranteeing scheme, depositor
Банковская деятельность в XXI веке занимает позицию ключевого сектора для всей экономики государства, обеспечивая функционирование системы ведения счетов и расчетов, требующихся для ежедневной операционной деятельности всех субъектов хозяйствования. Банки являются ключевым перераспределительным механизмом по отношению ко всем финансовым потокам в экономике, обеспечивая стабильное денежное предложение на кредитном рынке, с одной стороны, и предоставляя надежные сберегательные и инвестиционные инструменты, с другой стороны. Столь важное положение банковского сектора приковывает к нему дополнительное внимание как со стороны бизнес-сообщества, заинтересованного в самостоятельном ведении деятельности на рынке финансовых услуг и в самостоятельном банковском обслуживании своей предпринимательской деятельности, так и со стороны властных структур и институтов, регуляторная и контрольно-надзорная деятельность которых должна обеспечить максимально эффективное функционирование данного рынка и его прозрачность, законность и устойчивость к негативным воздействиям. Однако проявляется и оборотная сторона функционирования рынка банковских услуг, заключающаяся в особых рисках возникновения кризисных явлений в сфере банковской деятельности, имеющих свойство перерастать в полноценные системные кризисы и потрясения для всего государства, а иногда и мировой экономики.
Последние несколько десятилетий существенно подорвали уровень доверия к мировой банковской системе, ставшей очагом кризисных явлений во всех современных глобальных кризисах. Одной из причин таких негативных тенденций стала излишне рискованная деятельность кредитных организаций. В целях пресечения потенциально разрушительных явлений для кредитных организаций, государства и сами кредитные организации вырабатывают инструменты поддержания стабильности банковской системы, а также меры по смягчению последствий для клиентов кредитных организаций при их банкротстве, призванные повысить уровень доверия к финансовым институтам. Одним из таких механизмов является создание системы гарантирования депозитов, которая зародилась еще в далеком 1829 г. как система саморегулирования, созданная банками штата Нью - Йорк в целях организации систем возмещения клиентам банков, признанных банкротами, а заодно и переманивания этих клиентов под свое обслу- живание A Brief History of Deposit Insurance in the United States. FDIC. 1998. September. P. 3-4 // https://www.fdic.gov.
Исторический путь становления систем гарантирования депозитов прошел несколько основных этапов: от добровольно создаваемых финансовыми институтами схем возмещения для повышения собственной популярности и репутации в глазах потребителей финансовых услуг до мощных комплексов, представляющих собой несколько многоступенчатых механизмов страхования (как, например, в Федеративной Республике Германия) Einlagensicherungsgesetz (EinSiG) // http://www.gesetze-im-intemet.de . Изначально системы страхования вкладов формировались по инициативе самих кредитных организаций на частных началах, а внедрение обязательной системы страхования депозитов было продиктовано масштабным кризисом экономики, приведшим к массовому банкротству кредитных организаций в 1930-х. Тем не менее, до появления полноценных государственных систем страхования вкладов существовал опыт по внедрению таких систем на уровне штатов в Соединенных Штатах Америки, где с 1831 по 1858 гг по примеру штата Нью-Йорк еще пять штатов внедрили в той или иной мере программы по гарантированию депозитов Турбанов А.В., Евстратенко Н.Н. Федеральной системе страхования депози-тов США - 75 лет // Деньги и кредит. 2008. № 12. С. 47.. Характерными отличиями во внедряемых системах страхования вкладов были положения о превентивном создании страховых фондов (в некоторых юрисдикциях предполагалось использование так называемой раскладочной системы страхования без полноценного формирования стразового фонда - Индиана), порядке, объемах и форме возмещения при наступлении страхового случая (в большинстве штатах возмещение осуществлялось по всем обязательствам, в некоторых - только по банковским билетам, как, например, в Огайо и Айве), однако большинство систем страхования того периода просуществовали в США сравнительно недолго по причине гражданской войны Federal Deposit Insurance Corporation. Annual Report. 1952 (1953). Р. 62-63..
Еще одной особенностью внедряемых в тот период систем страхования вкладов на уровне штатов являлась сама юридическая техника их установления и используемый понятийный аппарат при регламентации. Данные механизмы в правовых системах внедривших их штатов именовались как «программы страхования банковских обязательств» (Bank-Obligation Insurance Programs), что характеризовало, во-первых, достаточно большой объем возмещения в большинстве систем и, во -вторых, широкий круг объектов страхования, который во многих штатах включал все обязательства обанкротившейся кредитной организации, за исключением операций движения капитала Там же. Р. 63.. Такой подход и наименование не очень характерны для современных механизмов возмещения, которые в большинстве государств именуются системами страхования или гарантирования вкладов (депозитов). Существуют различные точки зрения о соотношении данных понятий, однако некоторые авторы приходят к выводу об их полной тождественности Чхутиашвили Л.В. Системы гарантирования депозитов в банках России и ев-ропейского союза // Финансы и кредит. 2010. № 32(416). С. 35. . В большинстве государств и в международной практике подчеркивается страховой характер осуществления возмещения по страхованию вкладов, в том числе в целях подчеркивания экономического, а не административного характера данной деятельности. Так, например, международная организация, осуществляющая выработку рекомендаций и систематизацию наилучших практик в сфере обеспечения исполнения обязательств обанкротившихся банков, носит название Международная ассоциация страховщиков депозитов - The International Association of Deposit Insurers (IADI). Тем не менее, открытым остается вопрос возможности отнесения различных структур по страхованию вкладов к категории страховщиков, ввиду отсутствия у них лицензии, подотчетности центральному банку государства, а не органу страхового надзора (в случае, если они не совпадают, как в Российской Федерации), а также по причине участия в формировании страховых фондов во многих государствах центральных банков, а иногда и бюджетных ресурсов.
Дальнейшие попытки формирования систем страхования на уровне штатов также не увенчались успехом, а принятие единой государственной системы страхования вкладов хоть и рассматривалось множество раз в различных форматах, но так и не было осуществлено до очередного крупного финансового кризиса. Процессы рассмотрения законопроектов о введении механизмов гарантирования вкладов сопровождались массовыми банкротствами кредитных организаций, масштабы которых были беспрецедентны (в период с 1921 по 1929 гг порядка 600 банкротств кредитных организаций ежегодно, что в 10 раз превышало темпы банкротств в предыдущее десятилетие, а в 1933 году - 4000 случаев банкротства банков) Турбанов А.В., Евстратенко Н.Н. Федеральной системе страхования депози-тов США - 75 лет // Деньги и кредит. 2008. № 12. С. 48; A Brief History of Deposit Insurance in the United States. FDIC. 1998. September. С. 21 // https://www.fdic.gov. При этом первые системы страхования вкладов на государственном уровне сформировались не в Соединенных Штатах Америки, а в Норвегии (в 1921 г.), Финляндии и Чехословакии (в 1924 г.), но они не просуществовали долго по причине Второй мировой войны, а восстановлены были лишь в 60 -е гг XX столетия (в Норвегии система страхования вкладов вновь была введена в 1961 г., а в Финляндии - в 1969) Земцов А.А, Цибульникова В.Ю. Система страхования банковских вкладов в России: становление и развитие // Фундаментальные исследования. 2017. № 6. С. 204..
Лишь система страхования вкладов США, сформировавшаяся в 1933 г. после принятия Банковского закона 1933 г. (Banking Act of 1933), также известного как Акт Гласса-Стиголла (Glass-Steagall Act), пережила военный период и кризисы и существует в почти первозданном виде и по сей день. В рамках Акта Гласса-Стиголла сформировались основы системы гарантирования депозитов, были ограничены возможности кредитных организаций для осуществления рискованной инвестиционной деятельности, а также была учреждена Федеральная корпорация по страхованию депозитов (FDIC), которые в совокупности должны были стать инструментами преодоления Великой депрессии в рамках Нового курса Рузвельта, даже несмотря на изначальное неприятие президентом положений, связанных с введением системы страхования вкладов, принятых, во многом, под давлением общественного мнения Walter J.R. Depression-Era Bank Failures: The Great Contagion or the Great Shakeout? // FRB Richmond Economic Quarterly. 2005. Vol. 91. № 1. Р. 39.. Банковский закон 1933 г. предусматривал обязательное возмещение вкладчикам в размере 2500 долларов США на первом этапе внедрения с последующим повышением страховой суммы в два раза с июля 1934 г., обязательный «вступительный» страховой взнос для банков участников в размере 0,5% от совокупной суммы всех депозитов, а также обязательную проверку со стороны Федеральной корпорации по страхованию депозитов и других надзорных ведомств всех кредитных организаций. По мнению американских специалистов, именно введенная в годы Великой депрессии система страхования вкладов в будущем помогла решить множество иных возникших в банковской системе США проблем Осколкова Н.А. Система страхования вкладов как гарантия стабильности осу-ществления банковской деятельности // Финансы и кредит. 2016. № 10(682). С. 39.. Именно антикризисная направленность принятия и введения систем страхования вкладов проявилась и при появлении систем гарантирования депозитов в большинстве европейских государств в 1970 -х гг после становления Ямайской валютной системы и масштабного мирового кризиса Бочаров С.Н., Килясханов И.Ш. Банковское право: Учебник. М.: Юнити- Дана, 2015. С. 97.. Исключением не стала и Российская Федерация, первые шаги по созданию системы гарантирования депозитов были предприняты в кризисный период начала 90-х, сопряженный с развалом СССР и перестройки экономики на капиталистический лад.
Первая попытка создания института страхования банковских вкладов в России была предпринята в 1991 г., когда были испробованы меры по резервированию средств кредитных организаций в специализированные фонды страхования от банкротств, страхования вкладов и т.д. Позже были предприняты попытки формирования полноценной страховой схемы с созданием специализированного института страхования вкладов - Агентства по реструктуризации кредитных организаций (АРКО), призванного исполнять функции по реструктуризации проблемных кредитных организаций, а в последующем и функции санатора для кредитных организаций, а также возмещать средства по обязательствам банков перед вкладчиками Федеральный закон от 08.06.1999 г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредит-ных организаций» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3477. (утратил силу). Однако полноценный процесс внедрения в Российской Федерации системы страхования вкладов произошел лишь в 2004 г. с расформированием АРКО и созданием на его основе (в частности, была предусмотрена передача его денежных средств в качестве взноса в уставной капитал) Агентства по страхованию вкладов (АСВ), сопровождавшегося введением страхового возмещения для вкладчиков-физических лиц в размере ста тысяч рублей по денежным средствам, размещенным во вкладах и счетах в случае отзыва лицензии у кредитной организации или наложения на нее моратория на удовлетворение требований кредиторов Федеральный закон от 23.12.2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов в бан-ках Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 52. ст. 5029..
При этом система страхования вкладов за свою историю подвергалась реформированию большое количество раз: от систематических повышений страховой суммы (в итоге в 14 раз с момента создания системы) до серьезных реформ, расширяющих круг объектов и субъектов страхования как поправки в 2014 и 2018 гг. С 2019 г. в Российской Федерации система страхования вкладов существует в новом виде, ввиду значительных преобразований августа 2018 года, расширивших перечень застрахованных лиц, к которым прибавились микропредприятия и малые предприятия, выпали из системы страхования вклады, размещенные в банках, изменивших свой статус на статус небанковских кредитных организаций, а также редактированию подверглось само название специального федерального закона о страховании вкладов, из которого было изъято словосочетание «физических лиц» Федеральный закон от 03.08.2018 г. № 322-ФЗ «О внесении изменений в Фе-деральный закон «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Фе-дерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2018. № 32 (ч. 2). Ст. 5115.. Данные реформы являются серьезным шагом к увеличению объема гарантий по страхованию вкладов в продолжение тенденции, установленной в 2014 г., когда были приняты изменения, распространяющие страхование вкладов на счета индивидуальных предпринимателей, а также в два раза увеличился размер страхового возмещения, что может быть примером для законодателя и по отношению к действующему проекту реформирования.
Одним из ключевых направлений развития системы страхования вкладов в России в целях стимулирования экономического роста является именно повышение суммы страхового покрытия по обязательному страхованию вкладов, которая сейчас как для физических лиц, так и для субъектов предпринимательской деятельности составляет всего 1 400 000 рублей. Для сравнения, в США максимальный размер страхового возмещения достигает 250 000 долларов США, что по текущему курсу Банка России составляет более 15,5 миллионов рублей. В Европейском союзе существует надгосударственная норма о минимальном размере государственного гарантирования вкладов в размере 100 000 евро, что в переводе на р убли составляет более 7 миллионов рублей Исмаилов И.Ш. Обязательное страхование вкладов: история внедрения, пер-спективы и зарубежный опыт. // Взгляд молодых ученых на проблемы устойчивого развития: сборник научных статей по результатам III Международного конгресса молодых ученых по проблемам устойчивого развития. В 10-и т. Т. 8. М.: РУСАИНС, 2017. С. 134.. Безусловно, необходимость в дальнейшем увеличении страховых сумм является одним из драйверов развития системы страхования вкладов, хотя и предполагает более высокий уровень отчислений кредитных организации, что может негативно сказаться на уровне их прибыльности и их финансовом положении. Осложняет потенциальное увеличение страхового покрытия и активная и последовательная политика Банка России по сокращению количества кредитных организаций, число которых уже опустилось до показателя ниже 470 кредитных организаций Сведения о количестве действующих кредитных организаций и их филиалов в территориальном разрезе по состоянию на 01.06.2019 г. // Интернет-ресурс Цен-трального банка Российской Федерации // https://www.cbr.ru. Столь активное сокращение финансовых институтов повлечет непомерно высокую финансовую нагрузку на Агентство по страхованию вкладов для осуществления выплат вкладчикам данных кредитных организаций, которые и при нынешнем размере страхового возмещения требуют дополнительных денежных вливаний со стороны Банка России.