14 июля 1864 г. было принято «Положение о начальных народных училищах» [33. С. 613-618], которое отменяло государственную и церковную монополию на образование. После реформы системы образования начальные школы могли открывать также общественные учреждения и частные лица. Срок обучения в начальной школе не превышал 3 лет.
Положение 1864 г. установило систему учебных заведений, к которым стали относиться: заведения по ведомству МНП (все заведения, которые рассматриваются в настоящем исследовании); по ведомствам министерств государственных имуществ, внутренних дел, Удельного, Горного (все отраслевые и специализированные учебные заведения); по ведомству духовному (духовные академии, семинарии и т.п.).
Согласно Положению в начальные народные училища могли приниматься дети всех сословий «без различия вероисповедания» (§ 6), и в гимназиях и прогимназиях могли также обучаться дети всех сословий без различия звания и вероисповедания (§ 53).
Принятый в том же 1864 г. «Устав гимназий и прогимназий» [34. С. 167-179] в первом параграфе устанавливал, что гимназии были призваны «доставить воспитывающемуся в них юношеству общее образование и вместе с тем служат приготовительными заведениями для поступления в университет и другие высшие специальные училища». Именно гимназии стали основным звеном средней школы. Все гимназии по набору предметов и целей обучения (§ 2) были разделены на два типа - классические и реальные (с 1872 г. переименованы в реальные училища). Классические готовили к поступлению в университеты, а реальные - в высшие технические учебные заведения. Кроме гимназий, «там, где представится надобность и возможность, а также в местах, не имеющих гимназий», могли учреждаться прогимназии, состоявшие только из 4 низших классов гимназии и разделявшиеся также на классические и реальные» (§ 5).
Теперь реформа образования 1864 г. разделяла людей на сословия не по юридическому принципу рождения, а по типу полученного образования: классические гимназии - подготовка к поступлению в университет (последний в дальнейшем давал преимущество при поступлении на государственную службу, в казенные заведения и т. п.), реальные гимназии - подготовка к поступлению в высшие технические учебные заведения (основной контингент - промышленники, торговцы, инженеры и т.п.). Фактически образование оставалось доступным не всем слоям населения, поскольку стоимость обучения была очень высокой.
В 1871 г. была проведена еще одна реформа среднего образования, которая скорректировала некоторые положения средней школы в Российской империи. Новый устав [35. С. 85-99] признавал гимназическим только классическое образование. Реальные гимназии были преобразованы в реальные училища с сокращенным (6-летним) курсом. Значительно увеличивалось в классических гимназиях преподавание древних языков и математики (для подготовки к поступлению в университеты). Продолжительность обучения в гимназии увеличилась до 8 лет (не считая «приготовительного» класса). Устав 1871 г. формально продолжал действовать до 1918 г., однако преподавание древних языков в большом объеме вызывало значительное недовольство в обществе и со временем сокращалось.
Как и большинство «Великих реформ», реформа образования тоже имела незавершенный характер (наиболее последовательными и завершенными оказались военная и судебная реформы). Декларируемая всесословность образования ограничивалась сохранением платы в заведениях более высокого уровня; невозможность поступить в университет, без обучения в классической гимназии (в которых преподавались классические древние языки как необходимое условие для сдачи вступительных испытаний в университет) и т.п. Поэтому выходцы из низших и средних слоев общества, которым доступ в классические гимназии фактически был ограничен, имели преимущественно доступ только в реальные училища.
Контрреформаторская линия как ведущее направление правительственной политики окончательно сформировалась и получила свое развитие в период реакции Александра III в 1880-х - начале 1890-х гг. Однако охранительные шаги образовательного контрреформаторства стали проявляться уже в предыдущее десятилетие - в последний период правления Александра II. Эти контрреформы упреждали три ключевые идеи программы дворянской реакции, развернувшейся в середине 1880-х гг.: искоренение свободомыслия; ограничение деятельности земства, в том числе в сфере народного образования; возрождение принципа сословности во всех сферах русской жизни, в том числе в области образования на всех его уровнях.
Со временем главным объектом образовательных контрреформ 1880-х гг. стали университеты - новый университетский устав органически завершал начатый ранее (уже в последний период правления Александра II) цикл образовательных контрреформ.
В 1884 г. были приняты «Правила о церковноприходских школах» [36. С. 372-374], с которых началось наступление духовенства на созданную общественными усилиями земскую народную школу: «... Школы сии имеют целью утверждать в народе православное учение веры и нравственности христианской и сообщать первоначальные полезные знания» (§ 1).
Последний царский университетский устав 1884 г. вводил ряд новшеств в вопросы организации и управления университетами, его реакционный характер был явно выражен в сравнении с Уставом 1863 г. Новым Уставом значительно повышалась роль попечителя учебного округа и ректора университета, который теперь назначался МНП непосредственно, права советов университетов были сведены до минимума, назначение деканов факультетов было возложено на попечителя округа (вместо собрания факультета), а срок избрания был увеличен с трёх до четырёх лет и т.п. [37. С. 456-474].
В изданном в 1887 г. «Циркуляре о кухаркиных детях» [38. Ст. 880-883] МНП граф И.Д. Делянов (после высочайше утвержденного императором его доклада по этому вопросу) отмечал: «. нужно разъяснить начальствам гимназий и прогимназий, чтобы они принимали в эти учебные заведения только таких детей, которые находятся на попечении лиц, представляющих достаточное ручательство в правильном над ними домашнем надзоре и в предоставлении им необходимого для учебных занятий удобства. Таким образом, при неуклонном соблюдении этого правила гимназии и прогимназии освободятся от поступления в них детей кучеров, лакеев, поваров, прачек, мелких лавочников и тому подобных людей.».
В дальнейшем, уже в период правления Николая II, система образования всех уровней менялась незначительно, и в общих чертах сохранила базовые начала, заложенные его предшественниками (даже в период и после революции 1905-1907 гг.). Николай II придерживался консервативных начал в политике, в том числе и в образовательной сфере. Даже события первой русской революции существенно не изменили его подходов. Дело в том, что образование в этот период отходило на второй план в вопросах внутренней политики, а его функция в резко меняющихся условиях пока не была определена.
Попытки буржуазно-демократических преобразований Временного Правительства могли бы стать новым этапом демократического развития системы образования и образовательных учреждений, органов управления и нормативного регулирования образовательной сферы в России. Однако в силу ряда причин этого так и не произошло.
Временным Правительством уже с марта 1917 г. планировалось реализовать несколько инициатив в сфере образования в духе буржуазно-демократических революционных изменений. Прежде всего, оно ставило для себя задачи разрешения давних проблем системы российского образования - социальных (сословных), национальных, религиозных (вероисповеднических) и гендерных ограничений [39. С. 42-49]. Для разработки конкретных мер по реформированию образования было создано сразу три новых органа: Комитет по народному образованию, Комиссия по реформе высших учебных заведений и Совещание по реформе высших учебных заведений [40. С. 71].
29 марта 1917 г. было опубликовано постановление «Об отмене вероисповедных и национальных ограничений». В частности, снимались ограничения на поступление в учебные заведения (прежде всего, в гимназии и университеты) не титульных наций (не русских национальностей), отменялись ограничения, связанные с употреблением иных, кроме русского, языков и наречий при преподавании в частных (и не только частных) учебных заведениях всякого рода на национальных территориях [39. С. 44-45].
Для демократизации образования было разрешено из средств казны и иных источников (в том числе и частных), открывать гимназии, прогимназии и реальные училища с обучением там лиц обоего пола и с распространением на них действовавших установлений о мужских гимназиях, прогимназиях и реальных училищах МНП [41. С. 203-204]. Для преподавания не только в общих (для лиц обоего пола), но и в мужских учебных заведениях был открыт доступ женщинам [42. С. 223-224].
С целью расширения возможности получения среднего образования МНП было предоставлено право за казенный счет или из иных источников учреждать четырехклассные гимназии и реальные училища, на которые распространялись действующие узаконения о мужских гимназиях и реальных училищах. Упрощалась процедура поступления в эти учебные заведения. Окончившие эти заведения могли пользоваться всеми правами наравне с лицами, окончившими курс 8-классных гимназий и 7-классных реальных училищ [43. С. 220-222]. Позже МНП было предоставлено право преобразовывать 8-классные гимназии и 7-классные реальные училища (казенные или содержавшиеся из местных средств) в 4-классные гимназии и реальные училища [44. С. 135-136].
В июне 1917 г. для обеспечения планомерного перехода к всеобщему обучению все начальные училища, включенные в школьную систему, а также те, на которые отпускались средства из казны, в том числе и церковные начальные школы ведомства православного исповедания, а также церковно-учительские и второклассные школы, передавались в ведение МНП [45. С. 1818-1819].
Особое внимание Временного Правительства в сфере образования было направлено на вопросы высшей школы, что во-многом было обусловлено желанием расширить свою социальную базу и получить политическую поддержку в среде вузовской интеллигенции и учащихся. Исследователи выделяют три направления данной деятельности: демократизация правил приема в вузы, расширение сети вузов и установление принципов автономии высшей школы [40. 70-83]. Два первых направления получили дальнейшее развитие при советской власти, а вот вопросы об автономии высшей школы на почти 70-летний период были преданы забвению в нашем государстве.
Временное Правительство при реформировании образования всех уровней и выстраивании новой системы управления данной сферой долгосрочных изменений не реализовало. Это объясняется как кратковременным периодом его существования и некоторой декларативностью ряда норм, так и экономическими, политическими и организационными трудностями того периода.
Подводя итоги и анализируя сложную систему организации управления и нормативного регулирования образования в России в имперский период, можно выделить определенные черты и тенденции в его развитии.
Образование (просвещение) как специальная сфера государственной политики и отраслевого управления выделилось в начале XIX в., во время административных преобразований александровского правления. Тогда же единая структура общеобразовательных учебных заведений была выстроена в единую систему, пронизывающую все уровни образования, от низших - к высшим учебным заведениям. Логика преобразований, заложенная Александром I в образовательную политику, строилась на таких основах, как всесословность, доступность, преемственность образования на различных уровнях и т. п.
Дальнейшая образовательная политика преемников Александра I на российском престоле напрямую зависела от мировоззренческих взглядов и направлений внутренней политики. В системе организации и управления образованием шла постоянная борьба двух тенденций: консервативно-охранительной (период на протяжении всего XIX и начала XX в.) и либеральных преобразований (1860-1870-е гг. и кратковременный период буржуазно-демократической республики Временного Правительства). Для первой тенденции было характерным установление сословных перегородок с целью ограничения доступа к образованию (а значит, в перспективе - к государственной службе, социальным лифтам и т.д.) низших слоев населения страны. Поощрялось получение образования более высокого уровня детьми подданных, которые рассматривались как опора монархического режима (помещики, чиновники, военные и др.). Вторая тенденция характеризовалась введением всесословного характера обучения, устранением сословных ограничений и т. п. Так, при Александре II на смену школе сословной приходила классовая (всесословная) школа.
Также репрезентативным материалом для иллюстрации образовательной политики российских самодержцев и их сподвижников всегда являлись университетские уставы. Все уставы (Александра I 1803 г., Николая I 1835 г., Александра II 1863 г. и Александра III 1884 г.) в вопросах управления университетами отличались друг от друга степенью либерализации или, наоборот, консерватизма. Уставы устанавливали режим большего (1835 г. и 1884 г.) или меньшего (1803 г. и 1864 г.) вмешательства государственной администрации в автономию университетов (по вопросам управления университетами, кадровым вопросам и др.).
В контексте разговора о системе общего и высшего образования в Российской империи и нормативного регулирования этой сферы общественной жизни остановимся на вопросе о существовании отрасли образовательного права в дореволюционный период. В современной исследовательской литературе этой проблеме не уделяется специального внимания. Ряд авторов, исследующих вопросы истории и развития образовательного права в России, определяют начало его становления с советского периода, аргументируя это тем, что появляются конституционные нормы в первых советских конституциях, регулирующие вопросы образования в стране [46. С. 10-30]. Также аргументом в пользу этой хронологии служит то обстоятельство, что в дореволюционной России не проводилось полноценной кодификации отраслевого законодательства, поэтому выделение отраслей права не получило должного развития. В этой связи следует отметить, что отсутствие в имперской России конституционализма (вплоть до 1906 г.) еще не является аргументом в пользу отсутствия специальной сферы государственного правового регулирования особой сферы - образования. В некоторых исследованиях наблюдается другая крайность, когда зарождение отрасли образовательного права увязывается с развитием только самого законодательства об образовании [47. С. 87-91; 48. С. 701-707]. В теоретико-методологической работе профессора В.М. Сырых при анализе системообразующих признаков отрасли образовательного права дореволюционный и советский периоды вообще не рассматриваются как время, когда имелось образовательное право, и отсчет этой отрасли начинается лишь с современного (постсоветского) этапа развития отечественного права [49. С. 201-206].