В ведомстве университетов (как центрах учебных округов) находились три вида училищ (§2):
1) начальные училища (приходские); 2) уездные училища; 3) гимназии. Выстраивалась жесткая и иерархическая система управления (сверху вниз).
Главное новшество Устава 1828 г. заключалось в разрыве преемственности между гимназиями и начальными школами. Этот разрыв сохранялся вплоть до Октябрьской революции 1917 г.
Поскольку правительство Николая I стремилось организовать систему образования на сословных началах, то для крестьян (в том числе крепостных) предназначались только приходские училища с одногодичным курсом (§ 4). При этом Устав 1828 г. юридически закрепил отказ государства от финансирования этих училищ и возложил это на помещиков (строго добровольно), а также городское и сельское самоуправление (§ 38), которое, правда, практически не имело для этого средств. Поэтому до второй половины XIX в. (до проведения земской реформы Александром II) начальных школ в сельской местности практически не было, поскольку помещики были не заинтересованы в просвещении крестьян, а сельское самоуправление не имело к этому достаточно средств.
Уездные училища с 3-годичным курсом предназначались для детей городских сословий (купцов, ремесленников, низших чиновников и низших военных офицерских чинов) (§ 46).
Гимназии стали предназначаться лишь для детей дворян, высших чиновников и военных. В них сохранялась плата за обучение, которую могли позволить себе очень немногие, в то время как приходские и уездные училища были бесплатными (§ 137).
По новому университетскому уставу 1835 г. [25. С. 841-855] полномочия по управлению средними и начальными школами были переданы от университетов в руки специальных чиновников - попечителей учебных округов непосредственно. Эта передача основывалась на «Положении об учебных округах» от 25 июня 1835 г. [26. С. 756-758], которое передавало административный контроль над учебными заведениями учебного округа в ведение именно попечителя. Николай I, аргументируя свое решение, отмечал, что «. с целью и в намерении еще более упрочить устройство публичных заведений, убедились Мы в необходимости освободить Университеты Наши от управления Гимназиями и училищами Учебных Округов, столь несовместного с умножением деятельности высших учебных заведений.»[26.С. 756]. Порядок иерархической зависимости низших училищ от средних остался неизменным. Новое Положение 1835 г. не распространялось на учебные заведения сибирских губерний и Закавказского края, а также временно на Дерптский учебный округ.
Положение от 25 июня 1835 г. было составлено на основе сделанного немногим ранее, 16 июня 1835 г., МНП графом С. С. Уваровым личного доклада императору. Самодержец выразил одобрение его предложениям. В частности, МНП приводились аргументы в пользу передачи функций руководства учебной деятельностью от университетов попечителям учебных округов: «Тридцатилетний опыт доказал, сколь невыгодна система нынешнего управления училищами посредством университетов: 1) профессора, исключительно посвящающие себя наукам, не имеют ни времени, ни надлежащих способностей к практическому управлению и успешному обозрению гимназий и училищ; 2) если в других государствах учебные заведения изъяты от управления университетов, то тем менее представляется возможность и нашим университетам заведовать училищами, рассеянными на расстоянии трех и четырех тысяч верст; 3) известно, в каком положении найдены наши гимназии в 1826 г. после долголетнего университетского управления, и в сем случае опыт сильнее всех умозрений показывает невыгоду нынешнего порядка управления». Обозначив причины отказа от управления округами университетами, МНП отметил ряд преимуществ в управлении системой образования именно попечителями: единство власти и ответственности попечителя; простота и, следовательно, «достоверность управления»; возможность чаще и «с большей пользой» попечителем вникать в дела вверенных ему заведений и т.п. [27. Стб. 955-957].
Специально следует остановиться здесь на новом университетском уставе 1835 г. и на выстраивании новой государственной политики в сфере университетского образования. В данном случае наблюдается дихотомия в университетском вопросе. С одной стороны, университеты ограничиваются в своей правоспособности (прежде всего ограничивается их административная и финансовая автономия, а также некоторые академические свободы); с другой стороны, университеты становятся факторами не только научно-образовательного, но в некоторой степени социальноэкономического и политического развития страны.
Надо отметить, что университеты, учреждаемые в России до 1830-х гг., создавались по модели европейских средневековых университетов, а само зарождение университетского образования в России XVIII в. (начиная с Санкт-Петербургского академического университета 1724 г.) не было напрямую обусловлено внутренними потребностями развития русского общества и государства, но носило характер просветительского проекта, целиком поддерживаемого государством и направленного на воспитание нового типа подданных, «образование полезных деятелей на поприще государственной службы» [11. С. 110]. Это были корпоративные (хотя и учреждаемые государством) заведения, которые несли на себе еще средневековые «цеховые» привилегии (автономия в управлении, хозяйственная самостоятельность и т.п.). Такая модель рецепиировалась с немецких университетов XVII-XVIII вв., находившихся в разрозненных германских королевствах, княжествах и городах.
С началом XIX в. в германских землях, а шире - в самой Европе, начинает проходить процесс рождения нового университетского типа. Происходит переход от узкокорпоративного университета разрозненных государств и земель - к государственному по своему значению учреждению, служащее уже не узкогрупповым, а широким общественным (государственным) интересам. В немецких землях на протяжении XVIII в. появляются «передовые» (в смысле движения к новой модели) университеты, находившиеся на полном обеспечении государства, которое взяло на себя борьбу с пережитками средневековой корпоративности и насаждало здесь новые идеалы и цели, связанные с углублением научных занятий. Особенно это стало заметно с начала XIX в., с основанием Берлинского университета, от которого ведет отсчет «классическая университетская модель».
Одновременно на рубеже XVIII-XIX вв. значительная часть прежних ученых корпораций с укорененным в средневековье строем сошла с исторической сцены или была реорганизована на новых принципах. В задачу государства теперь входило поддержание успешной деятельности университета с помощью должного финансирования, регулирование поступления сюда подготовленных студентов (что достигалось введением обязательного для поступления в университет государственного экзамена по окончании гимназии), а также преподавателей высокого уровня (с помощью системы государственного конкурса на университетские должности) [28. С. 158-159]. Сам Берлинский университет для Германии и всемерная поддержка его государством имели важное значение в деле замены ранее существовавших «космополитических» учебных заведений национально-ориентированными. И эта идея была важна для Пруссии, которая стремилась на протяжении первой половины XIX в. к объединению германских земель.
Именно поэтому введенный под руководством С. С. Уварова университетский Устав 1835 г. был не шагом назад, как зачастую утверждается в историографии, но даже несколько наоборот, шагом вперед. Происходила замена университетской модели старого типа (разрозненной и узкокорпоративной) - новой системой, объединившей университеты в единую государственную систему и ставившую их на службу государству и обществу [11. С. 114]. Это достигалось и тем, что университетская корпорация ставилась на службу государства: профессора и сотрудники университетов состояли на службе по ведомству МНП, т.е. были государственными чиновниками; студенты и выпускники университетов получали низшие чины в соответствии с Табелем о рангах и т.п.
При этом осуществлялись строгая государственная регламентация, государственный контроль и надзор за деятельностью университетов.
Характеризуя государственную политику николаевской эпохи(программа,выдвинутая МНП С. С. Уваровым) в вопросах образования и реализации принципов управления и нормативного регулирования, можно обозначить такие тенденции, как централизация управления школьным делом; более жесткое сословное разграничение различных видов образования и типов школ; ограничение университетской автономии и академических свобод; утверждение классицизма как основного направления и основной концепции среднего образования (при незначительном развитии профессиональных школ); подчинение частных учебных заведений и домашнего воспитания правительственному контролю; преобразование учебного дела на окраинах империи (в том числе национальных) в общегосударственной парадигме (усиление политики русификации); нерешение вопроса с открытием национально ориентированных учебных заведений) и т.д. [7. С. 183].
Эти тенденции в российской образовательной политике (с некоторой модификацией) были характерны для всего XIX и начала XX в., за исключением небольшого периода преобразований в рамках Великих реформ Александра II. Главная черта и основа всей образовательной политики, начиная с Николая I и далее, была выражена в формуле графа С. С. Уварова: «Православие, самодержавие, народность».
Годы правления Александра II внесли существенные новшества в базовые принципы организации образовательного процесса в России и управления им и положили начало третьему этапу имперской системы образовательных учреждений, органов управления и нормативного регулирования образовательной сферой.
Реформа образования была выстроена в логике Великих реформ и была нацелена на преодоление феодально-крепостнических, средневековых пережитков и институтов, которые сдерживали развитие общества и страны (тормозило экономическое, социальное, политическое и культурное развитие), модернизацию базовых процессов в функционировании государства и в конструировании буржуазно-демократического общества.
В это время не одна лишь государственная политика (что было характерно для предыдущего николаевского правления) обусловливала направление развития образования и управления им. Появляется такой важный фактор, как общественная инициатива (что называется, движение «снизу»), связанная с зарождающимся гражданским обществом в стране, что приводило к изменению ситуации в сфере образования. И как раз в тесном взаимодействии государства и общества реализуются многие аспекты, такие как расширение сети образовательных учреждений (в том числе за счет частного сектора), демократизация обучения и управления этим процессом, появление новых направлений в образовательной политике и т. п.
Первыми шагами в сфере образования, предпринятыми Александром II, было восстановление прежних форм и институтов управления, упраздненных в последние годы царствования Николая I. Указом правительствующему сенату от 27 декабря 1855 г. «О возложении управления учебными округами на особых попечителей» [29. С. 760] функции по управлению учебными округами из рук военных чиновников - генерал-губернаторов, «коим, сверх прямых по их званию обязанностей, было временно поручено и управление некоторыми Учебными Округами», были обратно возвращены гражданским чиновникам - попечителям (согласно Положению от 25 июня 1835 г.).
Николаем I это управление было поручено генерал-губернаторам по причине того, что он старался выстроить территориальное управление на принципах жесткой вертикали и «военно-казарменного устройства», которые обеспечивались военным человеком, действующим на началах субординации и строгого исполнения приказов.
Николаем I были упразднены Главное правление училищ и Ученый комитет при МНП. Упразднение этих институтов также лежало в логике николаевской административной политики - в стремлении все процессы максимально унифицировать и подчинить единой вертикали управления. Указом от 8 марта 1856 г. «О преобразовании Главного правления училищ» [30. Ст. 50-57] два этих органа управления были восстановлены.
Впервые были предприняты реальные шаги для развития начального образования, для создания массовой школы, для реализации и поддержки общественной инициативы в организации народного образования. Заметные изменения произошли в области среднего образования. Если предшествовавшая реформа 1828 г. выдвигала прямое требование «повсюду предметы учения и самые способы преподавания были по возможности соображаемы с будущим вероятным предназначением обучающихся» [31. С. 676] (т. е. исходными были принципы сословности и утилитарности школы), то теперь средняя школа объявлялась общеобразовательной и общедоступной, открытой для всех сословий. Правда, эта общедоступность была все же ограничена, поскольку плата за обучение закрывала доступ в среднюю школу детям неимущих слоев населения.
Необходимые предпосылки создавались и для развития среднего женского образования. С конца 50-х гг. XIX в. стали создаваться открытые всесословные женские гимназии, тогда как ранее существовали только немногочисленные институты благородных девиц - закрытые учебные заведения, доступные лишь высшим сословиям.
Значительные изменения происходили и в высшей школе. Новый (уже третий по счету в XIX в.) Университетский устав 1863 г. [32. С. 621-638] восстанавливал академическую автономию университетов, ограниченную Уставом 1835 г., устранял произвол инспекции и неограниченное ее вмешательство в жизнь студентов, способствовал улучшению учебной и научной работы в университете и в немалой степени демократизации высшего образования и науки [7. С. 488-489].