Система и административно-правовой статус органов государственного управления культурой в современной России
Хрипунова Е.В.,
Рейнбах Е.Ю.
Долгое время государственное управление культурой регулировалось системой, где культура и искусство относились к идеологическим инструментам, призванным пропагандировать и проводить в жизнь коммунистические идеалы, что и определяло главные принципы этой системы: жесткая централизация в вопросах создания, финансового и материального обеспечения, оценки деятельности организаций культуры, многоступенчатая цензура, ограничение хозяйственной самостоятельности организаций и др.
Во главе системы государственного управления находилось Министерство культуры СССР. Следующий уровень составляли министерства культуры союзных республик, находившиеся в двойном подчинении. Так, Министерство культуры РСФСР подчинялось одновременно Совету Министров РСФСР и Министерству культуры СССР. Принцип двойного подчинения распространялся и на последующие уровни управления: министерства культуры автономных республик и управления культуры краев и областей в РСФСР подчинялись своим советам министров или исполкомам и одновременно Министерству культуры РСФСР. И так далее - вплоть до районных отделов культуры. Эффективность управления культурой виделась в способности учреждений быстро реагировать на предписания, спускаемые "сверху".
С начала 90-х гг. роль и функции государственных органов управления культурой постепенно менялись. Решение об открытии новых организаций культуры принималось на месте без всякого согласования в каких-либо центральных органах власти; были сняты ограничения по финансированию организаций из различных источников; появилась свобода в вопросах ценообразования; ликвидирована цензура; организации культуры и искусства получили полную свободу в творчестве. Можно утверждать, что в последнее десятилетие XX в. культура в России функционировала в условиях формирующегося демократического правового государства. [8, с.354]
На смену административно-командной пришла система управленческих отношений, ориентированных на создание условий для развития личности и регулирования процессов, происходящих в культуре.
Характеризуя организационно-экономические условия развития культурной жизни в России, можно констатировать, что, начиная с 1989 г. в них сложились и закреплены последовавшим законодательством и нормативными актами три основных компонента:
1. Юридическая самостоятельность учреждений культуры. В качестве их учредителей могут выступать органы государственного управления, общественные организации, предприятия, трудовые коллективы, группы граждан - любые заинтересованные социальные силы. Основанием для начала работы является регистрация устава в местных органах исполнительной власти. Содержание, направления и формы работы определяются принятым уставом.
2. Хозяйственная самостоятельность учреждений культуры, вытекающая из правовой. Учреждения культуры могут принимать любую модель хозяйствования, включая финансирование, материальное обеспечение и организацию заработной платы и экономического стимулирования (штатные ставки, бригадный и индивидуальный подряд и т. д.).
3. Развитие программного бюджетного финансирования, переход в государственном бюджетном финансировании от финансирования сети учреждений к финансированию деятельности учреждений вне зависимости от их формы собственности (система социального заказа).
Сегодня управление культурой осуществляют органы государственной власти, соответствующие государственному устройству общества. В управлении отраслью выделяют три уровня: федеральный, региональный (республика, край, область) и муниципальный (городское, сельское поселение). На каждом из этих трех уровней государственное управление осуществляется органами трех ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной (схема 1).
Основным представительным и законодательным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание - парламент РФ. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов. [1]
Исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.
Схема 1. Система органов государственной власти в Российской Федерации (фрагмент)
Высший законодательный орган принимает влияющие на культуру федеральные законы. Президент Российской Федерации издает соответствующие указы, а правительство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти - постановления. Среди этих нормативно-правовых актов есть специализированные, предназначенные для регулирования отношений в сфере культуры или ее отдельных подотраслях, а также важнейшие акты общего характера, регулирующие среди прочих и сферу культуры.
В соответствии со статьей 101 (ч.3) Конституции Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума образуют из числа депутатов палаты комитеты и комиссии Комитет - коллегиальный орган, руководящий какой-либо областью государственной или общественной деятельности; комиссия - группа лиц, наделенных полномочиями для выполнения какого-либо задания, а также специализированный орган в государственном аппарате или в международных организациях. по различным вопросам, в том числе по регулированию деятельности в сфере культуры. [1]
В настоящее время в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Укрупнение министерств, осуществленное в процессе правительственной реформы в 2004 оду, фактически повысило их статус. Функции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент, определяются указом Президента РФ.
Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство - постановлением Правительства РФ.
Указ Президента № 314 от 9 марта 2004 г. "О системе и структуре федеральных исполнительных органов власти" определил новые функции федеральным органам исполнительной власти. [2]
Федеральное министерство как орган исполнительной власти осуществляет функции:
- по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности;
- правовое регулирование в установленной сфере деятельности (под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание федеральных конституционных законов обязательных для исполнения органами государственной власти);
- координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральное министерство осуществляет следующее функции: утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и агентств, а также отчет об их исполнении; вносит в Правительство проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников; вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств; вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении; дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение; имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы; назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент; назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;
- осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции: вносит в Правительство РФ предложение о назначении на должность (освобождении от должности) руководителя государственного внебюджетного фонда; принимает нормативные правовые акты по сферам деятельности государственных внебюджетных фондов; вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственных внебюджетных фондов; вносит в Правительство проекты федеральных законов о бюджете и об исполнении государственного внебюджетного фонда; назначает проверки деятельности внебюджетных фондов.
Федеральное министерство возглавляет министр, входящий в состав Правительства Российской Федерации (федеральный министр).
В системе государственного управления достаточно сложно найти среди федеральных министерств и ведомств те, которые не имеют отношения к вопросам управления культурой:
Министерство финансов и Министерство экономического развития и торговли составляют основу так называемого экономического блока в системе федеральных органов исполнительной власти. Так, Министерство здравоохранения и социального развития принимает нормативные правовые акты в области труда и заработной платы, оказывающие существенное влияние и на сферу культуры; Министерство образования и науки обеспечивает подготовку кадров для всех отраслей, включая культуру и искусство.
Как уже было отмечено, в структуре федеральных органов исполнительной власти появились дополнительные звенья: федеральные службы и федеральные агентства.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы. Под функциями по контролю и надзору понимается осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти установленных общеобязательных правил поведения; выдача лицензий на осуществление определенного вида деятельности юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор).
Федеральное агентство осуществляет в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции. Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.
Под функциями по оказанию государственных услуг понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц. В пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты. Ведет реестры, регистры и кадастры. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор). Федеральные службы и агентства находятся в ведении соответствующих федеральных министерств.
Полномочия федеральных органов государственной власти, органов субъектов федерации и местного самоуправления в области культуры определены Законом РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (посл.изм. 21.07.2014 г.).
К полномочиям федеральных органов государственной власти в области культуры относятся:[3]
? обеспечение прав и свобод человека в области культуры;
? установление основ федеральной культурной политики, принятие федерального законодательства в области культуры и федеральных государственных программ сохранения и развития культуры;
? распоряжения национальным культурным достоянием Российской Федерации;
? формирование федерального бюджета в части расходов на культуру;
? координация внешней политики в области культурного сотрудничества;
? регулирование вывоза и ввоза культурных ценностей;
? определение принципов государственной политики в области подготовки кадров, занятости, оплаты труда, установление минимального размера ставок авторского вознаграждения по федеральным учреждениям культуры на основании перечня, утверждаемого Правительством Российской Федерации;
? создание единой государственной системы информационного обеспечения культурной деятельности в Российской Федерации;